II SA/Gl 638/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Elwira Massel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2007 r. sprawy ze skargi S. B.-T. i J. T. na Prezydenta Miasta B. w przedmiocie niewykonania orzeczenia w sprawie warunków zabudowy terenu oddala skargę Jak wynika z akt sprawy, Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na wniosek J. H., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania garażu przy budynku mieszkalnym na warsztat o dwóch stanowiskach (elektromechaniki pojazdów i wymiany opon) oraz parkingu o 4 miejscach postojowych na działce nr [...] przy ul. [...] w B. Wydanie tej decyzji pozostawało w związku z postępowaniem legalizacyjnym prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania garażu na warsztat samochodowy. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r., nr [...]. Na decyzję organu odwoławczego skargę do sądu administracyjnego wnieśli S. B.-T. i J. T. Wyrokiem z dnia 23 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/GL 169/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzje organów obu instancji. W wyroku tym orzeczono również, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego nie podlega wykonaniu w całości. To ostatnie rozstrzygnięcie wydane zostało na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), co wyjaśniono w uzasadnieniu wyroku. Należy wyjaśnić skarżącym, iż wstrzymanie wykonania decyzji uchylonej przez sąd następuje do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wniesienie skargi do sądu nie powoduje bowiem wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej, jaką jest decyzja organu odwoławczego (w niniejszym wypadku ustalająca warunki zabudowy). Wobec powyższego może ona podlegać wykonaniu i stan ten trwa do czasu uprawomocnienia się wyroku sądu I instancji orzekającego o uchyleniu decyzji. Stąd sąd administracyjny, uchylając decyzję, uprawniony jest do orzeczenia czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonywany. Po uprawomocnieniu się wyroku rozstrzygnięcie to traci moc, albowiem wyrok wywiera skutek pod postacią uchylenia decyzji. Tylko takie skutki wiążą się z rozstrzygnięciem wydanym na podstawie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie odnoszą się one natomiast do innych zagadnień, w szczególności do użytkowania obiektu. W uzasadnieniu wyroku z dnia 23 lutego 2006 r. Sąd wskazał, że w toku postępowania organ wadliwie ustalił granice obszaru analizowanego, co uzasadnia uchylenie decyzji wydanych w oparciu o ustalenia odnoszące się do tego obszaru. Nadto Sąd zauważył, że z okoliczności sprawy wynika, iż w sprawie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania i w konsekwencji prowadzone jest z tego powodu postępowanie przed organami nadzoru budowlanego. Formułując zalecenia dla organów mających ponownie rozpatrzyć sprawę, Sąd podniósł, iż w pierwszej kolejności organy te winny ustalić, na jakim etapie znajduje się postępowanie przed organami nadzoru budowlanego a prowadząc postępowanie winny ustalić obszar analizowany zgodnie z zaleceniami zawartymi w wyroku. W tym miejscu należy zwrócić skarżącym uwagę, że skutkiem wyroku z dnia 23 lutego 2006 r. było to, że wobec uchylenia decyzji wydanych z wniosku J. H., wniosek ten pozostał do rozpatrzenia. Wykonanie tego wyroku polegało zatem na przeprowadzeniu postępowania mającego rozpatrzyć wniosek J. H. o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania, z uwzględnieniem zaleceń w tym wyroku zawartych, a następnie wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Z akt sprawy administracyjnych wynika, że do sierpnia 2006 r. nie były w sprawie przedsiębrane żadne czynności. [...] r. S. B.-T. interweniowała w sprawie "wyjaśnienia warunków zabudowy na sąsiedniej działce" W okresie tym miała również interwencja poselska. W piśmie z dnia [...] r. Prezydent Miasta poinformował S. B.-T., że po wyroku sądu z dnia 23 lutego 2006 r. akta sprawy zostały zwrócone w sierpniu 2006 r. a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. w dniu [...] r. wydał ostateczną decyzje udzielającą pozwolenia na użytkowanie warsztatu. Mimo, że w piśmie tym zawarto tezę, iż wobec udzielenia pozwolenia na użytkowanie, postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu stało się bezprzedmiotowe, czynności były kontynuowane. Zawiadomiono strony o możliwości zapoznania się z materiałem sprawy (pismo z [...] r.), strony wyraziły swoje stanowisko w złożonych pismach. Prezydent Miasta zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o udzielenie informacji o sprawach prowadzonych przez organ nadzoru budowlanego i rozważenie kontroli zgodności z prawem wydanej decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie garażu. O fakcie tym poinformowano skarżących pismem z dnia [...] r. Następnie Prezydent Miasta postanowieniem z dnia [...] r. zawiesił postępowanie w sprawie z wniosku J. H. o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego garażu w związku z zawiadomieniem Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w B. z dnia [...] r. Postępowanie zawieszono do czasu zakończenia sprawy nieważności decyzji. Postanowienie to nie zostało zaskarżone i stało się ostateczne. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r. Rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] r. Pismem z dnia [...] r. (wpływ do organu [...] r. S. B.-T. i J. T. wezwali Prezydenta Miasta B. do wykonania wyroku Wojewódzkiego sądu Administracyjnego 23 litego 2006 r. sygn. II SA/GL 169/05. Postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta podjął zawieszone postępowanie, informując jednocześnie, że z nową analizą przeprowadzoną w sprawie będzie można zapoznać się od dnia [...] r. Z materiału sprawy wynika, że organ I instancji [...] r. wydał decyzję negatywnie załatwiająca wniosek J. H. i odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposób użytkowania garażu. Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygnięciem z dnia [...] r., na które skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zarejestrowaną pod sygnaturą II SA/|GL 620/07. Pismem z dnia [...] r. (złożonym w organie [...] r.) S. B.-T. i J. T. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na Prezydenta Miasta B., zarzucając mu niewykonanie wyroku z dnia 23 lutego 2006 r. wydanego w sprawie II SA/GL 169/05. Skarżący zażądali ukarania grzywną Prezydenta Miasta, Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz J. H. W skardze szeroko opisali spór związany z prowadzeniem w garażu sąsiada działalności gospodarczej, negatywne oddziaływanie tej działalności na ich zdrowie i komfort zamieszkiwania. W piśmie procesowym z dnia [...] r., nawiązując do odpowiedzi na skargę, skarżący podali, że po wyroku sądu organ I instancji ograniczył się do wydania decyzji i to dopiero po ich interwencji i złożeniu skargi do sądu. Podkreślili również, że mimo nakazu wstrzymania użytkowania obiekt nadal jest użytkowany w sposób samowolny. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie powołując się na udokumentowany tok postępowania i negując zasadność zarzutu bezczynności. Podkreślił, że postępowanie prowadzone jest równolegle przed organami nadzoru budowlanego i część zarzutów oraz żądań stron należy do kompetencji tych organów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Przepis art. 154 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje, że w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym akt strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu organu do załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Przesłankami wymierzenia grzywny są: kasacyjny charakter rozstrzygnięcia zawartego w wyroku, uprzednie wezwanie organu do jego wykonania oraz stan bezczynności organu. Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 lutego 2006 r. był wyrokiem uchylającym decyzje organów obu instancji. Jego wykonanie, jak zostało to już wyżej wskazane, winno zatem polegać na ponownym rozpatrzeniu wniosku J. H. o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania garażu. Jako bezczynność organ należy w związku z tym zakwalifikować taki stan, w którym organy bez prawnie uzasadnionych przyczyn nie działają w sprawie, nie prowadzą postępowania, nie wydają rozstrzygnięć z zachowaniem ustawowych terminów. Organ I instancji wydał decyzję w sprawie dnia [...] r. Czynność ta miała jednak już miejsce po złożeniu skargi do sądu. Zgodnie z art. 154 § 3 ustawy, wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi nie stanowi podstawy do umorzenie postępowania lub oddalenia skargi. Grzywna przewidziana w art. 154 ustawy nie jest bowiem środkiem przymuszenia organu do działania lecz środkiem represyjnym, mającym na celu nałożenie sankcji za lekceważenie wyroku sądu. Dla rozpatrywanego przypadku fakt wydania w sprawie decyzji przez organ nie ma zatem wpływu na ocenę prawidłowości postępowania organu. Dla oceny zasadności zarzutu bezczynności po wydaniu wyroku konieczna jest analiza postępowania organu, poprzedzającego datę złożenia skargi do sądu. W tym kontekście należy w pierwszym rzędzie zauważyć, że zgodnie z art. 35 § 5 kodeksu postępowania administracyjnego, do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się okresów zawieszenia oraz opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od organu. W postępowaniu oznaczonym sygn. II SA/GL 169/05 zaskarżoną decyzją była decyzja organu II instancji. Zwrot akt administracyjnych przez sąd miał zatem miejsce do organu odwoławczego. Jak wynika z akt sprawy II SA/GL 169/05, akta administracyjne wraz z odpisem prawomocnego wyroku z dnia 23 lutego 2006 r. zostały przesłane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego i doręczone adresatowi [...] r. W następnej kolejności dopiero akta te winny były zostać przekazane do organu I instancji właściwego do przeprowadzenia postępowania. Podane wyżej okoliczności uzasadniają prawdziwość twierdzenia Prezydenta Miasta, że akta sprawy, niezbędne dla prowadzenia postępowania, zostały zwrócone do I instancji w sierpniu 2006 r. W aktach sprawy istotnie do sierpnia 2006 r. brak jest śladów, aby były one w posiadaniu organów administracji. Z tych względów nie można postawić Prezydentowi Miasta zarzutu opieszałości. Należy również zauważyć, że jednym z zaleceń Sądu zawartych w wyroku było uprzednie zbadanie przez Prezydenta Miasta, na jakim etapie znajduje się postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego. Czynności przedsięwzięte przez organ I instancji we wrześniu 2006 r. wskazują, że zwrócono się do nadzoru budowlanego, także z sugestią zbadania legalności wydanej w sprawie decyzji. Następnie, w wyniku informacji przekazanych przez organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia przed organami nadzoru budowlanego sprawy nieważności decyzji PINB z [...] r. Zawieszenie postępowania nie było zaskarżone przez strony, zatem wywarło również taki skutek, że w czasie biegu okresu zawieszenia nie można zarzucić organowi bezczynności. Zwłoka w rozpoznaniu sprawy jest bowiem wówczas prawnie uzasadniona i dopuszczalna. Nie można również podzielić zarzutu skarżących, że bezzasadnie prezydent zwlekał z podjęciem zawieszonego postępowania, skoro Główny Inspektor nadzoru Budowlanego w W. wydał decyzję już [...] r. Należy mieć bowiem na względzie fakt, że organy nadzoru budowlanego stanowią odrębny organizacyjnie i rzeczowo pion administracji, brak jest w konsekwencji obowiązku wzajemnego informowania się tych organów o wydanych decyzjach. Odpis decyzji został natomiast doręczony stronom postępowania, winny one zatem o fakcie tym poinformować organ administracji architektoniczno-budowlanej, jeżeli z działaniami organu wiążą swój interes prawny. W przekonaniu Sądu zarzut bezczynności w niniejszej sprawie wymaga analizy zachowania organu w okresie od zgłoszenia żądania wykonania wyroku do dnia złożenia skargi do sądu. Pierwsza z tych czynności miała miejsce dnia [...] r., jeszcze w okresie zawieszenia postępowania. Zostało ono podjęte postanowieniem z dnia [...] r. Z tą datą rozpoczął dla organu bieg ustawowy termin do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, określony w art. 35 § 1-3 k.p.a. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, a do takiej kategorii należy zaliczyć sprawę dotyczącą ustalenia warunków zabudowy, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej, nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Dopiero upływ tych terminów może uzasadniać zarzut bezczynności w wykonaniu wyroku sądu. Skarga do sądu została natomiast wniesiona już [...] r. zatem w [...] – tym dniu od podjęcia zawieszonego postępowania. Zarzut bezczynności w tej sytuacji nie może zostać uznany za skuteczny i uzasadniony. Należy również zauważyć, że żądanie ukarania grzywną może dotyczyć tylko organu, który na skutek wyroku sądu był zobowiązany do działania. Żądanie takie w niniejszej sprawie nie mogło zatem dotyczyć organu lub pracownika organu nadzoru budowlanego oraz strony postępowania. Mając na uwadze przedstawione argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.