II OSK 611/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędzia NSA Stanisław Nowakowski (spr.) Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 841/06 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 841/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. B. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, który decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. uchylił decyzję pierwszej instancji i orzekł o odmowie wydania decyzji nakazującej rozbiórkę hali magazynowej usytuowanej na działkach nr [...] i [...] w Z.. Sąd pierwszej instancji podniósł w uzasadnieniu, że postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało wszczęte na wniosek A. B. złożony do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wniosek ten zawierał żądanie wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Żadnego innego żądania wnioskodawca nie składał i z późniejszych pism wnoszonych w toku zarówno postępowania administracyjnego, jak i sądowego wynika, że jedynym żądaniem wnioskodawcy było wydanie decyzji w przedmiocie nakazania rozbiórki hali magazynowej wybudowanej na działkach nr [...] i [...] w Z. przez Spółkę [...] jako jej inwestora. Tak określone żądanie, zdaniem Sądu I instancji, determinowało organy administracji do wydania rozstrzygnięć w przedmiocie zasadności żądania sprowadzającego się do nakazania rozbiórki hali. Analizując prowadzone postępowanie administracyjne w tej sprawie, jak i zgromadzony materiał dowodowy Sąd doszedł do przekonania, że przedmiotowa hala magazynowa została wybudowana na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę z dnia 14 grudnia 1995 r. W aktach sprawy znajduje się dziennik budowy hali, a z dokonanych w tym dzienniku wpisów wynika, że w maju 1996 r. zakończono roboty budowlane. Sąd uznał także jako bezsporne, że hala od zakończenia budowy jest użytkowana zgodnie ze swoim przeznaczeniem związanym z działalnością gospodarczą Spółki [...]. Nie ma też wątpliwości, że zarówno w dacie budowy hali, jak i po jej wybudowaniu przystąpiono do użytkowania przed datą 19 grudnia 2001 r., to jest przed wydaniem przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji stwierdzającej nieważność pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 1995 r. Podkreśla się, że hala jest cały czas użytkowana. Analizując art. 48 ustawy – Prawo budowlane Sąd Wojewódzki podnosi, że nie ulega wątpliwości, iż powołany przepis zobowiązywał organy administracji do wydania nakazu rozbiórki w przypadku, gdy w czasie budowy danego obiektu budowlanego inwestor nie dysponował ostatecznym pozwoleniem na budowę. Niesporne jest natomiast, że w czasie budowy Spółka [...] pozwolenie na budowę hali magazynowej posiadała. Tym samym nie można uznać za zasadny wniosek skarżącego, że Spółka ta dokonała samowoli budowlanej. Sąd przyznaje, że skarżący zasadnie podnosi, iż nastąpiło stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę przedmiotowej hali w grudniu 2001 r., ale nie oznacza to, że inwestor, który w okresie ważności pozwolenia na budowę zrealizował całą inwestycję działał w ramach samowoli budowlanej. Wprawdzie stwierdzenie nieważności decyzji wywołuje skutki ex tunc, nie oznacza to jednak, że wszystkie działania podjęte w okresie obowiązywania takiej decyzji podlegają uchyleniu z mocy prawa. Sąd Wojewódzki podkreśla, że zasada wywoływania skutków ex tunc może być ograniczana przepisami regulującymi daną instytucję i taka właśnie sytuacja ma miejsce w tej sprawie. Ustawodawca "związał" bowiem orzekanie o rozbiórce z tym, czy w dacie budowy inwestor dysponował pozwoleniem na budowę, a nie z tym, czy inwestor może legitymować się pozwoleniem na budowę w okresie po wybudowaniu danego obiektu. Nadto Sąd pierwszej instancji podnosi, że nie można pominąć, iż w dacie wydania zaskarżonych decyzji były prowadzone inne postępowania dotyczące tzw. "legalizacji" wybudowanej hali magazynowej. Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że przedmiotową halę magazynową wybudowano niezgodnie z przepisami regulującymi odległość hali od gazociągu, przy czym naruszenie w tym zakresie odległości dotyczy jedynie niewielkiego (kilku procent) fragmentu całej hali. Istnieje więc prawdopodobieństwo, że inwestor w trakcie odrębnych postępowań dostosuje położenie hali do wymogów technicznych związanych z przebiegiem gazociągu. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również istotnego naruszenia prawa w zakresie zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd przyznaje rację skarżącemu gdy podnosi, że w istocie Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zmieniając decyzję organu pierwszej instancji orzekł tak samo jak ten organ z tym, że zmiana dotyczyła tylko argumentacji zawartej w decyzji organu pierwszej instancji. We wniesionej przez pełnomocnika skarżącego (radcę prawnego) skardze kasacyjnej zarzuca się wyrokowi: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie przepisu art. 48 w związku z art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane w związku z art. 7 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r., Nr 163, poz. 1364) poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że przepisy te stanowią podstawę odmowy nakazania rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego na podstawie pozwolenia na budowę, w odniesieniu do którego stwierdzona została nieważność; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że inwestor, który wykonał obiekt budowlany na podstawie pozwolenia na budowę, w odniesieniu do którego stwierdzona została nieważność, nie działał w warunkach samowoli budowlanej; 3. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwana dalej P.p.s.a.) w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., przez błędne zastosowanie i przyjęcie, że uzasadnienie decyzji administracyjnej nie musi wyjaśniać podstawy prawnej oraz, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada jej rozstrzygnięciu a nadto, że w sytuacji, w której organ drugiej instancji ustala, iż mimo błędnego uzasadnienia decyzja odpowiada prawu, winien decyzję tę uchylić i orzec dokładnie w ten sam sposób; 4. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ drugiej instancji prawa procesowego materialnego (art. 48 w związku z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 7 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw), co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ drugiej instancji prawa procesowego (art. 107 k.p.a.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 6. art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez dokonanie rozstrzygnięcia z naruszeniem zasady rozstrzygania w granicach sprawy, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wnosi o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, względnie o: 2. uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, zgodnie z jej żądaniem oraz 3. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za drugą instancje według norm przepisanych. Podstawowy zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do wskazania, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając swoją decyzję działał, na podstawie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego przyjmując, że z uwagi na treść tego przepisu brak jest podstaw do wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ustawy Podstawą zaś było aktualne na datę orzekania brzmienie przepisu, zgodnie z którym: "Rozpoczęcie albo wznowienie budowy, w przypadkach określonych w ust. 1, art. 36a ust. 2 albo w razie stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4". Skarżący natomiast uważa, że w takim brzmieniu przepis nie mógł zostać zastosowany z uwagi na przepisy przejściowe nakazujące stosowanie przepisów dotychczasowych. Powyższe brzmienie art. 37 ust. 2. zostało nadane w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. Nr 163, poz. 1364). Przepis art. 7 ustawy zmieniającej rozstrzyga kwestie intertemporalne stanowiąc, że do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Wniosek skarżącego o wszczęcie postępowania w sprawie nakazania rozbiórki na podstawie art. 48 jest datowany na dzień 18 stycznia 2005 r. W związku ze złożonym wnioskiem PINB w dniu 2 lutego 2005 r. wezwał wnioskodawcę do usunięcia braków podania, a następnie 21 marca 2005 r. zawiadomił wnioskodawcę, że jego wniosek będzie rozpatrywany w toku toczącego się już postępowania administracyjnego. Z kolei zawiadomieniem z dnia 6 maja 2005 r. PINB poinformował A. B. o wyłączeniu jego wniosku do odrębnego postępowania. Nie ma zatem żadnych wątpliwości, że sprawa będąca przedmiotem niniejszego postępowania została wszczęta i toczyła się w pierwszej połowie 2005 r. W konkluzji podnosi skarżący, że organy administracyjne powinny zastosować art. 37 ust. 2 w dotychczasowym brzmieniu. Pełnomocnik skarżącego podnosi, że decyzja organu I instancji została uchylona i zmieniona przez WINB, wobec czego punktem odniesienia WSA w Krakowie powinna być decyzja organu drugiej instancji. Sąd nie mógł, w ocenie strony skarżącej, zaaprobować w całej rozciągłości motywów wydania decyzji organu I instancji, która została uchylona i zmieniona przez organ II instancji, utrzymując jednocześnie w mocy decyzję organu II instancji. Bez względu na prawidłowość decyzji PINB - WSA w Krakowie miał obowiązek zbadać przede wszystkim prawidłowość decyzji WINB, czego jednakże nie uczynił. Podkreśla także skarżący, że decyzja organu odwoławczego nie spełnia wymogów art. 107 § 1 k.p.a., a poza tym wydana została na błędnej wykładni art. 37 ust. 2 prawa budowlanego. Powołane przez Sąd pierwszej instancji orzecznictwo co do relacji stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z nakazem rozbiórki jest – zdaniem pełnomocnika skarżącego – jedynie wyrażonym poglądem, które jednak powinno w takich sprawach zostać urealnione biorąc pod uwagę skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Uczestnik "[...] Spółka z o.o." wnosi o oddalenie skargi kasacyjnej i podnosi, że skoro strona miała pozwolenie na budowę, to stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie pozwala na nakaz rozbiórki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skarga kasacyjna może być oparta na podstawie naruszenia prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu (pkt 1) a także na naruszeniu przepisów postępowania, pod warunkiem, że uchybienie takie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Jednakże zarzuty muszą być skierowane do naruszenia prawa w zaskarżonym skargą kasacyjną orzeczeniu sądu administracyjnego. Pełnomocnik strony skarżącej podnosi zarzut naruszenia art. 48 w związku z art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, gdy natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w ogóle nie stosował art. 37 ust. 2, który był jedynie przedmiotem analizy w decyzji organu drugiej instancji. Przepis ten nie ma bowiem znaczenia w sprawie o dopuszczenie nakazu rozbiórki z art. 48 prawa budowlanego w sytuacji stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie podlega przecież w tej sprawie rozpoznaniu wznowienie robót i wydanie pozwolenia na budowę, gdyż obiekt ten w całości został już wybudowany i podlega jedynie zasadom tzw. legalizacji spowodowanej wystąpieniem nieprawidłowości. Zarzut ten jest więc niezasadny. Także zarzut wymieniony w pkt 2 skargi kasacyjnej nie można uznać za trafny i usprawiedliwiony. Nie ma bowiem wątpliwości, że inwestor rozpoczął budowę hali magazynowej i przystąpił do jej użytkowania w czasie, gdy legitymował się zatwierdzonym projektem budowlanym i stosownym pozwoleniem na budowę. Stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie pozwala przyjąć, by skutki tego stwierdzenia rozciągać także na sferę wolitywną strony, która działała na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie było bowiem zamiarem strony podejmowanie działań niezgodnych z prawem, jakich dopuszcza się inwestor lekceważący przepisy rozpoczynając budowę bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 28 i nast. ustawy Prawo budowlane). Przepis art. 48 prawa budowlanego miał bowiem w swej pierwotnej wersji treść represyjną. Chodziło o przeciwdziałanie w sposób radykalny samowoli budowlanej i często spotykało się to z krytyką nadmiernej represyjności przepisu. Stąd wnioski Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego i Rzecznika Praw Obywatelskich do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie zgodności tego przepisu z Konstytucją RP (por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 1996 r. sygn. K 9/95 , OTK 1996, nr 1[4], poz. 2). Nigdy jednak nie obowiązywała wykładnia art. 48 zmierzająca do równego traktowania inwestora podejmującego budowę nie legitymującego się decyzją o pozwoleniu na budowę z inwestorem, który wybudował obiekt na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia jej nieważności. Wystarczy wskazać, że nowelizacje art. 48 prawa budowlanego łagodzą pierwotny represyjny charakter tego przepisu, pozwalając na legalizację, co znalazło zastosowanie i w tej sprawie. Pozostałe zarzuty, jakie podnosi pełnomocnik skarżącego, są również nieuzasadnione. Przede wszystkim w skardze kasacyjnej podnosi się zarzuty, które w ogóle nie mogą być skierowane pod adresem zaskarżonego wyroku, gdyż nie odpowiadają treści jaka w wyroku została przedstawiona. Nie można się doszukać w wyroku Sądu pierwszej instancji by podważał obowiązek uzasadnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wywody zaś jakie Sąd pierwszej instancji przedstawił co do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie budzą zastrzeżeń. Poza tym jaki istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia (notabene identycznego bo odmawiającego nakazanie rozbiórki) ma przedstawienie odmiennej argumentacji? Nie wystarczy przedstawić zarzut naruszenia prawa i stwierdzić, że w sposób istotny miało to wpływ na wynik sprawy, należy bowiem przedstawić na czym konkretnie polega wpływ tego naruszenia na treść orzeczenia. Tego zaś w skardze kasacyjnej nie ma. W żadnym razie nie doszło do naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 134 P.p.s.a. skoro w uzasadnieniu wyroku zostały przedstawione wszystkie zarzuty skargi i omówiono całą problematykę prawną związaną z ustalonym stanem faktycznym rozstrzyganej sprawy. Sąd uznał rozstrzygnięcie zawarte w decyzjach (prawda, że identyczne) za zgodne z prawem i to uzasadnił w sposób adekwatny do stanu sprawy i uzasadnił zgodnie z wymogami art. 141 § 4 P.p.s.a. Z tych zatem względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.