II OSK 1837/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 204/07 w sprawie ze skargi Z. B. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżony wyrok, II. uchyla decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] września 2006 r. nr [...] oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olkuszu z dnia [...] kwietnia 2006 r. znak: [...], III. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz Z. B. kwotę 1050 (tysiąc pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2007 r. sprawy o sygn. akt II SA/Kr 204/07, ze skargi Z. B. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki, oddalił skargę. Przedmiotowy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] września 2006 r., po rozpatrzeniu odwołania Z. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olkuszu z dnia [...] kwietnia 2006 r., w której nałożono obowiązek dokonania rozbiórki płyty do składowania obornika, zlokalizowanej w miejscowości C., na działce nr ew. [...], uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w części i w to miejsce orzekł o nałożeniu na inwestora obowiązku dokonania rozbiórki płyty do składowania obornika, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że przeprowadzone w dniu 14 grudnia 2005 r. oględziny na działce nr ew. 256 wykazały, że zlokalizowano na niej płytę do składowania obornika. Wykonano ją według oświadczenia Z. B. w lipcu 2005 r., a według oświadczenia J. B. - na przełomie maja i czerwca 2005 r. W dalszym toku postępowania po zgromadzeniu i analizie materiału dowodowego, decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., PINB w Olkuszu nałożył obowiązek dokonania rozbiórki płyty do składowania obornika. Od powyższej decyzji odwołał się Z. B., stwierdzając, że błędnie został stwierdzony termin rozpoczęcia robót przy budowie przedmiotowej płyty, przedkładając oświadczenie 3 świadków. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, iż Z. B. dwukrotnie dokonywał zgłoszenia zamiaru wykonania płyty obornikowej na działce nr ewid. [...]. W związku z pierwszym zgłoszeniem z dnia 26 lipca 2005 r. Wydział Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w Olkuszu decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r., wniósł sprzeciw co do zamiaru wykonania tych robót budowlanych w związku z nieprzedłożeniem wymaganych dokumentów. Drugiego zgłoszenia Z. B. dokonał w dniu 6 października 2005 r. określając termin rozpoczęcia robót na dzień 7 listopada 2005 r. Jak wynika z akt organu pierwszej instancji Starosta Powiatowy w Olkuszu nie wniósł sprzeciwu w związku z tym zgłoszeniem. MWINB w Krakowie, po dokonaniu analizy zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności: oświadczenia złożonego przez Eugeniusza Piątka, Dawida Szymczyka oraz Juliana B., zeznań J. B. spisanych do protokołu w dniu 16 sierpnia 2006 r. oraz załączonych do niego kserokopii pism złożonych przez J. B. (k. 11-14 akt organu II instancji) podzielił stanowisko PINB w Olkuszu, że rozpoczęcie przez Z. B. budowy płyty do składowania obornika nastąpiło przed przyjęciem przez Starostwo Powiatowe w Olkuszu zgłoszenia z dnia 6 października 2005 r. Organ odwoławczy podkreślił, że z notatki służbowej spisanej w dniu 18 lipca 2005 r. w Starostwie Powiatowym w Olkuszu wynika, że Leśniczy Starostwa J. R. stwierdził na działce nr ew. 256 w C. cyt: "... nielegalny wyrąb drzew. Na oczyszczonej powierzchni leśnej podjęto inwestycję polegającą na wybudowaniu płyty gnojowej". Również w protokole przesłuchania Z. B. w Starostwie Powiatowym w Olkuszu w dniu 28 lipca 2005 r. wskazano, że: "w lipcu b.r. P. B. zdecydował o wyasfaltowaniu i ogrodzeniu miejsca do składowania obornika". (k. - 12 akt organu I instancji) . Powyższe notatki jednoznacznie wskazują w ocenie organu odwoławczego, że rozpoczęcie robót przy budowie płyty do składowania obornika na dz. nr 256 w C. zostało stwierdzone już w dniu 18 lipca 2005 r., a wiec zgłoszenie z dnia 6 października 2005 r. należy uznać za nieskuteczne. Odnosząc się do oświadczenia 3 świadków, przedłożonego przez Z. B., organ odwoławczy stwierdził, że w powyższym oświadczeniu świadkowie stwierdzają jedynie, że "pomagaliśmy przy budowie płyty obornikowej wykonywanej przez Z. B. zam. C. 95 w drugim tygodniu miesiąca listopada 2005 r.". Powyższe oświadczenie przesądza jedynie o fakcie pomocy w realizacji budowy nie wskazując terminu jej rozpoczęcia. W ocenie organu odwoławczego PINB w Olkuszu prawidłowo zatem stwierdził zaistnienie przesłanek, o których mowa w art. 49b ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.), weryfikując w pierwszej kolejności możliwość wdrożenia procedury legalizacyjnej przedmiotowej płyty obornikowej. Jak wynika z pisma Urzędu Miasta i Gminy "od roku 2000-2005 nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę płyty do składowania obornika na działce ewid. nr 256. Przedmiotowa działka nie leży na terenie objętym zmianą do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wolbrom, uchwaloną po dniu 1 stycznia 1995 r., zatem zapisy dotychczasowego planu dla tego terenu są nieaktualne z dniem 1 stycznia 2004 r. W związku z powyższym, ponieważ nie zostały spełnione przesłanki dające podstawę do rozpoczęcia postępowania legalizującego niniejszą budowę właściwym było zastosowanie przez PINB w Olkuszu trybu art. 49b ust. 1 ustawy Prawa budowlanego. Ponieważ organ pierwszej instancji nieprecyzyjnie określił zobowiązanego do wykonania nałożonego zaskarżoną decyzją obowiązku, MWINB w Krakowie zreformował w części zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi Z. B. na powyższą decyzję oddalił ją stwierdzając, że nie jest ona uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Z akt sprawy wynika, że zgłoszenie budowy przedmiotowej inwestycji przez skarżącego nastąpiło w dniu 26 lipca 2005 r. oraz w dniu 6 października 2005 r. W stosunku do zgłoszenia z dnia 26 lipca 2005 r. Starosta Powiatu Olkuskiego wniósł sprzeciw decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. doręczoną skarżącemu w dniu 1 września 2005 r., po uprzednim nałożeniu na skarżącego obowiązku usunięcia nieprawidłowości zgłoszenia postanowieniem z dnia 29 lipca 2005 r., doręczonym skarżącemu w dniu 3 sierpnia 2005 r. W tym stanie rzeczy nie ulega wątpliwości, że zrealizowanie przedmiotowej inwestycji przed dniem 5 listopada 2005 r. należy kwalifikować jako samowolę budowlaną, a z pewnością realizacja inwestycji przed dniem 26 lipca 2005 r. nastąpiła bez wymaganego zgłoszenia. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organy administracyjne w kwestii ustalenia terminu zrealizowania przez skarżącego przedmiotowej inwestycji doprowadziło do zasadnego wniosku zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji, iż miało to miejsce w lipcu 2005 r. Nie można postawić organom administracji zarzutu dowolności ustaleń w tym zakresie skoro sam skarżący oświadczył do protokołu oględzin z dnia 14 grudnia 2005 r., że przedmiotowa płyta do składowania obornika została wybudowana w lipcu 2005 r. W świetle zebranego materiału dowodowego późniejsze oświadczenia skarżącego, (w chwili gdy organ administracji zastosował już sankcje wiążące się ze stwierdzeniem samowoli budowlanej), iż zrealizował on przedmiotową inwestycję w listopadzie 2005 r., nie są przekonujące i organ administracji miał podstawy do odmówienia tym oświadczeniom wiarygodności, nie przekraczając w tym zakresie granic swobodnej oceny dowodów. W tym stanie rzeczy na organie nadzoru budowlanego spoczywał obowiązek - zgodnie z art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego - nakazania w drodze decyzji rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego, z zastrzeżeniem przewidzianym w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, tj. po stwierdzeniu, iż nie zachodzą podstawy do zalegalizowania przedmiotowej samowoli budowlanej. Podstawy takie w niniejszej sprawie nie występują. W myśl art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego przesłankami warunkującymi postępowanie w sprawie legalizacji budowy zrealizowanej w sytuacji, o której stanowi art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, jest zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz stwierdzenie, iż przedmiotowa budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Z treści art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego wynika zatem, że dla rozpoczęcia procesu legalizacji konieczne jest istnienie bądź miejscowego planu zagospodarowania terenu, bądź w przypadku jego braku, ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ze względu na niespełnienie w przedmiotowej sprawie powyższych przesłanek, co znajduje potwierdzenie w oświadczeniu z dnia 20 marca 2006 r. wydanym z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy Wolbrom, konieczne było orzeczenie przez organy administracji nakazu rozbiórki przedmiotowej inwestycji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Z. B., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", poprzez nieusuniecie naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych i podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczyła skarga. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a., poprzez nieusuniecie naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych i podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczyła skarga, nie jest trafny. Należy jednak zauważyć, że zgodnie z uchwałą NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 9/09, w sytuacji, w której po wniesieniu skargi kasacyjnej przez stronę Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, jeżeli niekonstytucyjny przepis nie został wskazany w podstawach kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny powinien zastosować bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP i uwzględnić wyrok Trybunału nie będąc związanym treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Powyżej opisany przypadek występuje w rozpatrywanej sprawie. Organy nadzoru budowlanego ustalając, że płyta do składowania obornika została wybudowana bez uprzedniego dokonania zgłoszenia zamiaru podjęcia robót budowlanych uznały, że nie ma podstaw do zalegalizowania samowolnej inwestycji, bowiem znajduje się ona na terenie, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a inwestor nie posiada ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie bowiem z art. 49b ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.), legalizacja samowolnie wbudowanego obiektu budowlanego lub jego części w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest możliwa tylko wtedy, gdy w dniu wszczęcia postępowania inwestor posiada ostateczną decyzję o warunkach zabudowy. Wyrokiem z dnia 21 września 2009 r., sygn. akt P 46/08 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, w części obejmującej wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że skutkiem wyroku jest usunięcie z zaskarżonego przepisu wymogu, aby decyzja o warunkach zabudowy, konieczna do legalizacji samowoli budowlanej zbudowanej na obszarze bez planu zagospodarowania przestrzennego, była ostateczna już w dniu wszczęcia postępowania rozbiórkowego na podstawie art. 49b Prawa budowlanego. Pozostałe elementy procedury legalizacyjnej, a zwłaszcza konieczność przedstawienia tejże decyzji i zgodność samowoli budowlanej z jej postanowieniami, nie ulegają zmianie. Rezultaty wyroku mają wpływ nie tylko na przyszłe postępowania rozbiórkowe i legalizacyjne, lecz odnoszą się także do spraw zakończonych i będących w toku (art. 190 ust. 4 Konstytucji). NSA w powołanej uchwale z dnia 7 grudnia 2009 r. podkreślił, że przepis art. 190 ust. 1 w zw. z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP zawiera normę prawną nadającą się do bezpośredniego stosowania, bez rozwinięcia ustawowego, z którą nie pozostają w sprzeczności przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a wręcz ją uzupełniają w zakresie w jakim powstała luka co do sposobu postępowania sądu kasacyjnego w sytuacji wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego na etapie rozpoznawania skargi kasacyjnej nie zawierającej w podstawach jako zaskarżone w sprawie przepisów, co do których Trybunał usunął domniemanie ich konstytucyjności. A zatem, zaskarżona do Sądu pierwszej instancji decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] września 2006 r. oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] kwietnia 2006 r. podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 145a § 1 k.p.a. Zaznaczyć przy tym należy, że w przypadku podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145a § 1 k.p.a., która jest podstawą wznowienia wyłącznie na wniosek strony, wolę uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji skarżący wyraził wnosząc skargę do sądu administracyjnego. W oparciu o podstawę wznowienia określoną w art. 145a § 1 k.p.a. można uchylić decyzję administracyjną na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. nawet wtedy, gdy nie można organom administracji postawić zarzutu naruszenia prawa, gdyż - tak jak w rozpoznawanej sprawie – wydały one ostateczną decyzję zanim ogłoszono wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Ponownie rozpoznając sprawę organy nadzoru budowlanego są obowiązane przeprowadzić postępowanie legalizacyjne, w którym umożliwią uzyskanie przez inwestora decyzji w sprawie warunków zabudowy, która przesądzi czy zrealizowana inwestycja jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.