II OSK 543/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Sędzia NSA Zygmunt Zgierski /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1989/07 w sprawie ze skargi D. M. i J. M. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy terenu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. D. na rzecz D. M. i J. M. solidarnie kwotę 180 zł (sto osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 543/08 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi D. M. i J. M., uchylił postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2007 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Wojewoda Wielkopolski, postanowieniem z dnia 13 grudnia 2005 r., wydanym na podstawie art. 64 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) oraz art. 106 § 5 k.p.a., uzgodnił warunki zabudowy terenu działki nr [...], położonej w miejscowości M., dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków inwentarskich (kurników), budynku magazynowego, dwóch silosów zbożowych, ośmiu silosów paszowych, wagi wozowej oraz pasów zieleni ochronnej w ramach istniejącej zabudowy. Jednocześnie na podstawie art. 107 § 4 k.p.a. odstąpił od sporządzenia uzasadnienia postanowienia. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli w dniu 16 maja 2007 r. L. D. i K. D.. W uzasadnieniu podnieśli, iż Wojewoda Wielkopolski nie wziął pod uwagę, iż nie brali oni udziału w toczącym się postępowaniu. Wskazali również, iż Wójt Gminy Niechanowo notorycznie odmawiał uznania ich za stronę postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, w związku z czym nie brali czynnego udziału w toczącym się postępowaniu. Ponadto Wójt Gminy Niechanowo nie dokonał wymaganego prawem sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, a więc nie została przeprowadzona gruntowna analiza całego terenu wokół planowanej inwestycji. Postanowieniem z dnia 16 lipca 2007 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił w całości zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy ochronie gruntów rolnych i leśnych, jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta, a gruntów leśnych - dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych, z wyjątkiem obszarów parków narodowych, gdzie organem właściwym jest dyrektor parku. Zatem zadania dotyczące gruntów rolnych są zadaniami starosty z zakresu administracji rządowej. W związku z powyższym Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, iż zaskarżone postanowienie Wojewody Wielkopolskiego zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, co skutkuje jego uchyleniem i umorzeniem postępowania przed tym organem. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczne postanowienie złożyli inwestorzy D. M. i J. M.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie art. 16 k.p.a., poprzez uchylenie prawomocnego postanowienia, art. 141 § 1 i 2 k.p.a., poprzez uwzględnienie zażalenia pochodzącego od osób, które nie były stronami w postępowaniu oraz wniesionego po terminie, a także art. 134 w związku z art. 141 § 2 k.p.a., poprzez niestwierdzenie niedopuszczalności zażalenia i uchybienia terminu do jego wniesienia, mimo że zostało wniesione od prawomocnego postanowienia, po dwóch latach od jego wydania, przez osoby nie będące stronami postępowania. Uchylając zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia 13 grudnia 2005 r. było postanowieniem uzgodnieniowym, wydanym w ramach toczącego się głównego postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy. W postępowaniu uzgodnieniowym zajęcie stanowiska przez organ, zgodnie z art. 106 § 5 k.p.a., następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Postanowienie to Wojewoda Wielkopolski, jako organ I instancji, doręczył Wójtowi Gminy Niechanowo oraz inwestorom Dorocie i J. M.. Jednakże w aktach sprawy brak było zwrotnych dowodów doręczenia postanowienia tym podmiotom. Z kolei zażalenie na ww. postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2005 r. złożyli L. D. i K. D. w dniu 16 maja 2007 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jako organ II instancji, do którego wpłynęło zażalenie, obowiązany był zatem na wstępie dokonać oceny dopuszczalności zażalenia i zachowania terminu do jego wniesienia. Skoro bowiem nie było dowodów doręczenia stronom postanowienia Wojewody Wielkopolskiego, to nie wiadomo, czy w dacie składania zażalenia postanowienie to było już ostateczne, czy też nie. Nie wiadomo było również, czy postanowienie to w ogóle zostało doręczone stronom, a niedopuszczalne jest zażalenie na postanowienie, które nie zostało doręczone lub ogłoszone stronie. Ponadto zażalenie na postanowienie wydane w toku postępowania, zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., służy jedynie stronie w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organ nie wyjaśnił, czy L. D. i K. D. mieli przymiot strony w tym postępowaniu, a nie są oni wymienieni w postanowieniu jako osoby, którym postanowienie miało być doręczone. Sąd I instancji stwierdził, że okoliczności te nie zostały wyjaśnione, a mają wpływ na treść rozstrzygnięcia. Jeżeli okazałoby się, że zażalenie nie pochodzi od strony, lub że zostało złożone po terminie, organ II instancji obowiązany byłby wydać postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia albo uchybienie terminu do jego wniesienia. Wobec powyższego naruszone zostały art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2007 r. skargę kasacyjną wniósł K. D.. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił mu naruszenie: 1/ przepisów prawa materialnego: - art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez przyjęcie, że organem właściwym w sprawie ochrony gruntów rolnych jest wojewoda, nie zaś starosta; - art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie, że właściwym w sprawie wydania postanowienia o uzgodnieniu warunków zabudowy był wojewoda, nie zaś starosta powiatowy; 2/ przepisów postępowania: - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, że rozstrzygnięcie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydane na podstawie tego przepisu jest wadliwe; - art. 10 § 1 i 3 k.p.a., poprzez uniemożliwienie skarżącemu brania udziału w postępowaniu; - art. 156 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki wydania postanowienia przez organ niewłaściwy w sprawie. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie w całości wyroku z dnia 3 grudnia 2007 r. i oddalenie skargi, względnie przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu zarzutu naruszenia przepisów postępowania przed organem I instancji wskazano, że skarżący nie miał możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Następnie autor skargi kasacyjnej podniósł, że naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje nieważność decyzji bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi słusznie wskazał organ właściwy rzeczowo dla rozpoznania niniejszej sprawy, którym był Starosta Gnieźnieński. Ponadto K. D. i L. D. nigdy nie otrzymali zaskarżonego przez nich postanowienia Wojewody Wielkopolskiego, nie rozpoczął się zatem bieg terminu do jego zaskarżenia. Faktu doręczenia ww. postanowienia nie odnotowano również w stosunku do inwestorów, a zatem praktycznie dotychczas się ono nie uprawomocniło i nadal może być zaskarżone. Autor skargi kasacyjnej stwierdził także, że Sąd I instancji wadliwie uznał, iż nie doszło do naruszenia przepisów o właściwości w toku postępowania przed organem l instancji. Stanowisko takie jest sprzeczne z art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie składającego skargę kasacyjną za drugorzędną kwestię należy uznać okoliczność, czy postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zostało wydane w sposób zgodny z procedurą, ponieważ niezależnie od trybu postępowania, w tym niezależnie od tego, czy postępowanie to toczyło się wskutek wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, czy też wskutek zażalenia, organ ten wydał rozstrzygnięcie słuszne i zgodne z prawem. Względy ekonomii procesowej przemawiały za tym, by w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. eliminować z obrotu prawnego wadliwe rozstrzygnięcia. Gdyby przyjąć, że zachodziła nieważność postępowania, to należałoby wydać decyzję na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Skutki takiej decyzji nie różnią się w gruncie rzeczy w żaden istotny sposób od skutków, jakie następują w razie wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zatem rozstrzygnięcie organu II instancji jest zgodne z prawem. Na koniec uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że K. D. niewątpliwie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Jest właścicielem nieruchomości sąsiedniej, położonej w zasięgu oddziaływania inwestycji, zatem posiada interes prawny w rozumieniu przepisów k.p.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnika postępowania D. i J. M. wnieśli o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Nie znajdując podstaw do postawienia wyrokowi Sądu I instancji zarzutu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Nie są przede wszystkim zasadne zarzuty naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) oraz art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). By uznać te zarzuty za skuteczne i prawidłowo postawione, należy wykazać, w myśl art. 174 pkt 1 p.p.s.a, że Sąd I instancji dokonał ich błędnej wykładni bądź niewłaściwie zastosował. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dokonywał wykładni żadnego ze wskazanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w żaden również sposób ich nie stosował. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie weryfikował oceny zawartej w zaskarżonym postanowieniu, czy organem właściwym dla zajęcia stanowiska w trybie art. 106 § 5 k.p.a. był Wojewoda Wielkopolski, czy też Starosta Gnieźnieński. Uwzględniając skargę Sąd I instancji uznał jedynie, że wydając zaskarżone postanowienie organ nie dokonał wystarczających do wydania rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych, dotyczących dopuszczalności wniesionego środka odwoławczego (czy zażalenie zostało złożone przez stronę, czy dokonanego tego w terminie, kiedy, jeśli w ogóle, doręczono postanowienie organu I instancji stronom postępowania). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że dopiero po dokonaniu tych ustaleń organ władny będzie merytorycznie ocenić zażalenie. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – Sąd I instancji nie wypowiadał się również w przedmiocie właściwości organu. Stwierdził jedynie, że postanowienie wydane nawet z naruszeniem prawa co do właściwości obowiązuje i jest wiążące, dopóki nie zostanie uchylone zgodnie z prawem (str. 4 uzasadnienia, ostatni akapit). Nie doszło zatem w żaden sposób do naruszenia przez Sąd wskazanych przepisów prawa materialnego, nie były one bowiem w żaden sposób przedmiotem zainteresowania Sądu podczas wydania rozstrzygnięcia. Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, to zauważyć należy, że zostały one niewłaściwie sformułowane. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 138 § 1 pkt 2, art. 10 § 1 i 3 oraz art. 156 § 1 k.p.a. Tymczasem sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a. Czyniąc sądowi I instancji zarzut naruszenia przepisów postępowania nie można wywodzić go z przepisów procedury administracyjnej. Innymi słowy zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogą być uznane za skuteczne, jeśli nie są połączone z powołaniem się na naruszenie przepisów regulujących postępowanie przed sądem administracyjnym (p.p.s.a.). Należy również dodać, że nie zasługuje w żaden sposób na aprobatę zaprezentowany w skardze kasacyjnej pogląd, iż fakt wydania postanowienia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi niezgodnie z procedurą nie ma w sprawie istotnego znaczenia, a względy ekonomii procesowej przemawiają za tym, by w trybie kontroli instancyjnej uchylane były również rozstrzygnięcia ostateczne. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dlatego w przypadku uznania, że w postępowaniu przed organami doszło do naruszenia procedury administracyjnej w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, Sąd I instancji zobligowany był uchylić zaskarżony akt w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Do takiej konstatacji doszedł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wydając zaskarżony wyrok. Stanowisku zaprezentowanemu w skardze kasacyjnej sprzeciwia się w oczywisty sposób choćby art. 134 k.p.a., stanowiący, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepis ten ma zastosowanie również w odniesieniu do zażaleń, w myśl art. 144 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organ nie wyjaśnił komu i kiedy zostało doręczone postanowienie, jaki status w postępowaniu administracyjnym przysługiwał autorom zażalenia. Tymczasem tak długo, jak decyzja (postanowienie) organu I instancji nie nabierze przymiotu ostateczności, tak długo stronie nie uczestniczącej w postępowaniu służy prawo do wniesienia odwołania (zażalenia). Natomiast po orzeczeniu prawomocnym strona może szukać ochrony swych praw poprzez założenie wniosku o wznowienie postępowania. W sytuacji zaś, gdy strona nie uczestniczyła w postępowaniu przed organem I instancji i nie została jej doręczona decyzja (postanowienie), termin do wniesienia odwołania (zażalenia) musi być liczony od daty doręczenia stronie, która uczestniczyła w postępowaniu i jako ostatnia otrzymała przedmiotową decyzję (postanowienie). Upływ tego terminu oznacza, że decyzja (postanowienie) staje się ostateczna (art. 16 § 1 k.p.a.). Z kolei rozpatrzenie odwołania złożonego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa. Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a więc decyzji która korzysta z ochrony trwałości. Zgodzić się więc należy z oceną dokonaną w zaskarżonym wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że bez wyjaśnienia, czy zażalenie było złożone w terminie, a także czy złożone zostało przez strony, nie można wydać merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie dokonania uzgodnienia. Dopiero po wyjaśnieniu tych kwestii można rozważać, czy postanowienie wydane zostało przez właściwy organ. Nie do zaakceptowania jest również stanowisko, że skoro K. D. i L. D. nie brali udziału w postępowaniu i nigdy nie otrzymali postanowienia, to nie zaczął im biec termin do złożenia zażalenia. Jeśli przysługiwałby im przymiot strony, a mimo to nie brali udziału w postępowaniu - służyłoby im w tej sytuacji jedynie prawo żądania wznowienia postępowania. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.