VII SA/Wa 951/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Asesor WSA Paweł Groński (spr), Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia. I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 157 §1 oraz art.158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. -Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), po rozpatrzeniu wniosku M. J., odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...], znak [...], nakładającego na inwestora M. J. obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej w zakresie zgodności budowanego budynku usługowo-mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr [...] obręb [...] przy ul. S. w L., z przepisami § 12 i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm.) oraz jakości wykonanych dotychczas robót budowlanych, sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego lub osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane bez ograniczeń, w terminie do dnia [...] . Z akt postępowania administracyjnego wynika, że M. J. pismem z dnia [...] wniosła o stwierdzenie nieważności powyższego postanowienia zgodnie z art. 126 i 156 § 1 pkt 2 i pkt 5 kpa, gdyż biegły sądowy w zakresie budownictwa stwierdził, iż wspomniane postanowienie było niewykonalne w dniu jego wydania, a niewykonalność ma charakter trwały. We wniosku powołała także § 330 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. wskazując, że przepisów rozporządzenia nie stosuje się z zastrzeżeniem § 2 ust.1 i § 207 ust.2, jeżeli przed dniem wejścia w życie rozporządzenia została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Dodatkowo strona we wniosku zarzuciła postanowieniu z dnia [...] rażące naruszenie art. 81 c ust.2 ustawy Prawo budowlane, na podstawie którego, jej zdaniem nie można nałożyć obowiązku, określonego w tym postanowieniu, dotyczącego oceny zgodności projektu budowlanego przepisami. W uzasadnieniu powołanego na wstępie postanowienia organ zacytował treść art. 81c ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) i zwrócił uwagę na konieczność stosowania w niniejszej sprawie wiążących ustaleń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 listopada 2004 r. sygn. akt II SA/Wr 2059/02 uchylającym decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego w L. z dnia [...] w przedmiocie nakazania M. J. wykonania rozbiórki. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał w cytowanym wyroku naruszenie prawa materialnego i przepisów art. 7, 8, 10, 77 §1 i 80 kpa, mające wpływ na wynik postępowania. W konkluzji stwierdził, że organy orzekające w niniejszej sprawie, w szczególności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. są zobowiązane zgodnie z art. 7 i 77 § 1 kpa w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy a zgodnie z art. 10 § 1 zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić wypowiedzenie się co do zebranych dowodów materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego obowiązek dostarczenia określonych dokumentów, mogących stanowić podstawę do nakazania obowiązków wynikających z art. 51 ust.1 pkt 2 może być nałożony w oparciu o art. 81 c ust.2. Żądanie przedstawienia określonych dokumentów ma bowiem na celu rozszerzenie materiału dowodowego, jest to postanowienie o charakterze dowodowym i dopiero w oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy organ będzie mógł podjąć rozstrzygnięcie merytoryczne - co do istoty sprawy. Reasumując stwierdził, że kwestionowane przez M. J. postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] nakazujące przedłożenie stosownej ekspertyzy jest w całości zgodne z powołanym przepisem, zaś analizując szczegółowo akta sprawy w niniejszym postępowaniu nie dopatrzono się także innych naruszeń prawa wynikających przepisu art. 156 § 1 kpa. W szczególności organ uznał za całkowicie bezpodstawny zarzut, że badane postanowienie było niewykonalne w dniu wydania i jego niewykonalność ma charakter trwały. Ponadto nie uwzględnił argumentu dotyczącego naruszenia § 330 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r., gdyż w § 2 ust. 1 tego aktu wyraźnie określono, że przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu i budowie, w tym także odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie, a w omawianym przypadku rozbudowa dotyczy obiektu będącego w budowie i jest nielegalna. Na powyższe postanowienie z dnia [...] zażalenie złożyła M. J. oraz Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...]. M. J. w zażaleniu podniosła m.in. rażące naruszenie prawa poprzez, jej zdaniem, bezzasadne zastosowanie w przedmiotowej sprawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, jak również zobowiązanie inwestora - Pani M. J. - do dostarczenia ekspertyzy technicznej w zakresie zgodności budowanego obiektu z przepisami § 12 i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z 2002r., ze. zm.). Prokurator Prokuratury Okręgowej zarzucił postanowieniu rażące naruszenie przepisu art. 81c Prawa budowlanego polegające na błędnej interpretacji tego przepisu, bezzasadnym zastosowaniu go w tej sprawie oraz naruszenie przepisu § 330 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez niezastosowanie tego przepisu w sprawie. Po rozpatrzeniu zażaleń Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...], znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podtrzymał stanowisko organu pierwszej instancji i podniósł, że ekspertyza nałożona postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...], będącym przedmiotem postępowania nieważnościowego, dotyczy również jakości wykonanych robót budowlanych. Dodatkowo podkreślił, iż postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter dowodowy, a uprawnienie organu do wydania takiego postanowienia ma na celu umożliwienie prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w postępowaniu administracyjnym. Zauważył także, iż organ administracji publicznej ma obowiązek w sposób wyczerpujący zgromadzić i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a ponadto podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zgodnie z art. 7 i 77 § 1 kpa. Przedmiotowe postanowienie stało się przedmiotem skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...]. W skardze Prokurator zarzucił naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez odmowę stwierdzenia kwestionowanego postanowienia oraz wskazał ponownie na rażące naruszenie przepisu art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego i przepisu § 330 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga jest zasadna, ponieważ zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na charakter zastosowanego przepisu art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Przepis ten stanowi w istocie instrument umożliwiający organom wykonywanie ich ustawowych zadań określonych przepisami Prawa budowlanego, w szczególności prowadzenie postępowania dowodowego w celu uzyskania odpowiednich informacji o stanie technicznym obiektu budowlanego, natomiast dokonane ustalenia mogą stanowić podstawę do podjęcia dalszych działań. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że jedyną przesłanką zastosowania art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego jest powstanie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Przepis ten jednak nie ma zastosowania do sytuacji prowadzenia lub wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub z istotnym odstępstwem od ustaleń i warunków zawartych w tym pozwoleniu. Z akt sprawy wynika, iż M. J. decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] uzyskała pozwolenie na budowę pawilonu handlowego z częścią mieszkalną na działce [...] obręb [...] przy ul. S. w L., którą następnie realizowała z istotnym odstępstwem od warunków tego pozwolenia. Skoro organy nadzoru budowlanego prowadzą niniejsze postępowanie w zakresie niezgodnych z prawem odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego to nie powinny badać jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, ani stanu technicznego obiektu budowlanego, gdyż kwestie te nie stanowią istoty tego postępowania, lecz badać zachowanie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W tym miejscu zgodzić się należy z zarzutem M. J. oraz Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...], że w oparciu o przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego organ nie może nałożyć na inwestora obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej w zakresie zgodności budowanego budynku usługowo-mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr [...] obręb [...] przy ul. S. w L., z przepisami § 12 i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. To na organach nadzoru budowlanego ciąży obowiązek dokonania wspomnianych ustaleń w drodze prawnie dopuszczalnych środków dowodowych m. in. oględzin i odpowiednich wyliczeń, stwierdzonych następnie protokołem podpisanym przez strony postępowania. Obowiązek działania organów wyrażony w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu dnia 4 listopada 2004 r. sygn. akt II SA/Wr 2059/02 dotyczy właśnie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z art. 7 i 77 § 1 kpa, jednakże nie w oparciu o przepisy, które nie mogą stanowić podstawy takiego działania. Bez wątpienia w toku prowadzonego postępowania organy nadzoru budowlanego mogą także kompletować informacje dotyczące stanu technicznego spornego obiektu i jakości wykonanych robót budowlanych – oczywiście pod warunkiem, że wystąpią w tym zakresie uzasadnione wątpliwości - niemniej jednak przerzucenie w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego na inwestora obowiązku zbadania posadowienia budynku z przepisami techniczno-budowlanymi stanowi właśnie niewywiązanie się z wytycznych określonych w powołanym wyżej wyroku Sądu z dnia 4 listopada 2004 r. Reasumując rzeczą organów nadzoru budowlanego nie jest prowadzenie postępowania dowodowego dotyczącego jakości robót budowlanych ani jego stanu technicznego, lecz przede wszystkim jednoznaczne ustalenie, czy i w jakim zakresie inwestor naruszył warunki techniczno-budowlane, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przy zastosowaniu właściwych przepisów prawa. To organy nadzoru budowlanego zobowiązane są ustalić, czy budynek jest usytuowany zgodnie z warunkami określonymi w § 12 i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm.). Dlatego organ orzekający w zakresie wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...], znak [...], zobowiązany będzie ponownie przeanalizować istnienie przesłanek nieważnościowych, w tym m. in. rażącego naruszenia prawa, przede wszystkim w odniesieniu do kwestii nałożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej zgodności wykonanego obiektu z warunkami technicznymi. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz art. 152 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.