III SA/Wr 277/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała, Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca), Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 04 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi R. C. na decyzję Wojewody z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy wymeldowania L. C. z miejsca pobytu stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...]., nr [...] II. określa, że decyzje wymienione w punkcie I nie podlegają wykonaniu. Postępowanie w sprawie o wymeldowanie L. C. z miejsca pobytu stałego w lokalu mieszkalnym Nr 5B znajdującym się w budynku przy ul. [...] we Wrocławiu zostało wszczęte na wniosek R. C. (współnajemcy tego lokalu). Wnioskodawca podał w uzasadnieniu, że L. C. nie zamieszkuje tam od[...] kiedy to wyprowadziła się wraz z córką, ponieważ nie chciała partycypować w kosztach utrzymania mieszkania. Fakt niezamieszkiwania potwierdzili przesłuchani w sprawie świadkowie wskazani przez wnioskodawcę. Ustalając stan faktyczny sprawy organ pierwszej instancji oparł się również na oświadczeniu L. C. która przyznała, że nie mieszka wspólnie z R. C.l. Z mieszkania wyprowadziła się czasowo, na okres zimy, z powodu utrudniania jej zamieszkiwania przez byłego męża. Twierdziła, iż nie wyprowadziła się ani dobrowolnie ani też trwale. Z wyjaśnień zainteresowanej wynika ponadto, iż w mieszkaniu ma swój zamykany na klucz pokój, a w nim swoje rzeczy. Natomiast po dokonaniu przez byłego męża wymiany zamków w drzwiach wejściowych nie dysponuje ona nowymi kluczami. W oparciu o przeprowadzony przez policję wywiad, organ pierwszej instancji ustalił również, iż w czasie przebywania L. C.w przedmiotowym lokalu miały miejsce interwencje policji (ostatnia w dniu 4 stycznia 2007 r.), których powodem było utrudnianie zamieszkiwania przez jej byłego męża. Na podstawie takich ustaleń faktycznych Prezydent W. orzekł o odmowie wymeldowania L.C.z miejsca pobytu stałego, uznając, że nie zostały spełnione kumulatywnie przesłanki wymeldowania przewidziane w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych (decyzja organu pierwszej instancji z dnia 7 marca 2007 r., Nr WSO. DA.I.5115/1767/06). W odwołaniu od pierwszoinstancyjnej decyzji R. C. wywodził, iż została ona wydana z naruszeniem prawa materialnego (poprzez błędną wykładnię art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych) oraz przepisów postępowania administracyjnego. Zarzucił organowi pierwszej instancji wybiórcze przyjęcie za wiarygodne twierdzeń L. C. oraz oparcie decyzji tylko na materiale zebranym przez policję, zamiast przez sam organ. Zażądał jednocześnie uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz wydania decyzji o wymeldowaniu L. C. ze spornego lokalu. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda podtrzymał stanowisko organu pierwszej instancji, stwierdzając, iż wydane przez ten organ orzeczenie nie narusza przepisów obowiązującego prawa (obecnie skarżona decyzja Wojewody z dnia [...]., Nr [...]). W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wywodził, iż z materiału dowodowego wynika, że L. C. deklaruje chęć powrotu do mieszkania, jak tylko zrobi się cieplej. Ma ponadto w spornym mieszkaniu swój pokój. Organ odwoławczy przyjął, że zainteresowana nie zerwała więzi z lokalem. Uznał ponadto, że opuszczenie miejsca pobytu stałego nie nosi w tym przypadku cech trwałości i nie towarzyszy mu zamiar przeniesienia centrum życiowego poza miejsce dotychczasowego zameldowania. Odnosząc się natomiast do podniesionego przez odwołującego się zarzutu nagannego zachowania się jego byłej żony i niepartycypowania przez nią w koszach utrzymania lokalu, organ drugiej instancji stwierdził, iż są to okoliczności nie mające wpływu na rozstrzygnięcie sprawy o wymeldowanie, bowiem nie stanowią przesłanek, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Nie zgadzając się z orzeczeniem organu drugiej instancji, R. C. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję Wojewody domagając się jej uchylenia oraz wydania decyzji o wymeldowaniu swojej byłej żony. W skardze powtórzono identyczne zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego, jakie wcześniej zostały sformułowane w odwołaniu. Skarżący podniósł, że fakt niepartycypowania przez L. C. w kosztach utrzymania mieszkania ma – wbrew stanowisku organu drugiej instancji – istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, bowiem – zdaniem skarżącego – fakt ten świadczy o braku zainteresowania byłej żony spornym lokalem. W skardze podniesiono ponadto, iż pomimo zapewnień składanych przez L. C. w toku postępowania administracyjnego, po ustaniu przeszkody w powrocie do lokalu (tj. chłodu), zainteresowana do niego nie powróciła i w dalszym ciągu przebywa w innym miejscu. W ocenie skarżącego, dziwny jest również fakt, iż była żona z jednej strony zarzuca mu utrudnianie zamieszkiwania, a z drugiej twierdzi, iż bez najmniejszych problemów odbiera pocztę na adres zameldowania. Samo utrudnianie zamieszkiwania miałoby się sprowadzać wyłącznie do tego, że w mieszkaniu było zimno oraz nie było prądu. Była żona nie zarzucała natomiast niemożności wejścia do mieszkania. Brak ogrzewania i prądu był zaś – według strony skarżącej – zawiniony przez samą L.C., która nie partycypowała w kosztach związanych z utrzymaniem mieszkania. W skardze zwrócono również uwagę na to, iż znamienny dla całej sprawy jest także fakt, że po wymianie zepsutego zamka w drzwiach wejściowych zainteresowana dopiero po 5 miesiącach po wyprowadzeniu się zwróciła się o wydanie jej nowego klucza. W odpowiedzi Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko i wywodząc, że skarga nie zawiera zarzutów, które nie byłyby rozważane przed podjęciem zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy. Uczestniczka postępowania twierdziła, że w uzasadnieniu skargi powołano nieprawdziwe zarzuty i stwierdzenia. Na potwierdzenie braku dobrowolności opuszczenia spornego lokalu powołała pismo do Prokuratury Rejonowej we W., złożone w dniu 4 sierpnia 2006 r. oraz pismo skierowane do komisariatu policji we W. z dnia 2 października 2006 r. o utrudnianiu zamieszkiwania. Jednocześnie wskazała, iż w związku z trudnościami w zamieszkaniu w przedmiotowym lokalu skierowała do sądu rejonowego, w kwietniu 2007 r., wniosek o podział majątku, licząc na to, że wskutek podziału nastąpi zamiana obecnego mieszkania na dwa mniejsze, z których otrzyma ona jedno i zamieszka w nim wraz z córkami i wnuczką. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w tej ustawie, między innymi w art. 145 § 1 pkt 1 tej samej ustawy. W myśl tego ostatniego przepisu, podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji stanowi stwierdzenie przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać ponadto należy, że Sąd – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani też powołaną w skardze podstawą prawną. W ocenie Sądu decyzje wydane przez organy obu instancji uchybiają prawu w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu. W niniejszej sprawie materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 993 ze zm., przywoływanej w dalszych wywodach jako "ustawa ewidencyjna"). W myśl tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w czasie rozpatrywania sprawy przez organy obu instancji, organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Zadaniem organów było więc – w świetle powołanego przepisu – dokonanie ustalenia, czy spełniona została przesłanka umożliwiająca dokonanie wymeldowania L. C. ze spornego lokalu. Jak wielokrotnie wyjaśniał Naczelny Sąd Administracyjny, przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy ewidencyjnej jest spełniona, jeżeli opuszczenie lokalu miało charakter dobrowolny i trwały. Winno być ono następstwem zamiaru osoby opuszczającej lokal, przy czym zamiar ów należy pojmować nie wyłącznie jako wolę wewnętrzną, ale wolę dającą się określić na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności. Ustalenie zatem, czy nastąpiło opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu wymaga zbadania tak pojmowanego zamiaru, a w szczególności wykazania, że nastąpiło zerwanie więzi z dotychczasowym miejscem pobytu, wskazujące, iż centrum życiowe osoby wymeldowywanej znajduje się w innym miejscu (wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005 r., II OSK 302/05, LEX Nr 190969; wyrok NSA z dnia 6 marca 2003 r., SA/Rz 2093/2000, LEXPolonica Nr 363065; wyrok NSA z dnia 3 września 2002 r., II SA/Wr 332/2000, LEXPolonica Nr 358077). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się również, że przedmiotem oceny w postępowaniu o wymeldowanie są okoliczności istniejące w dniu faktycznego opuszczenia dotychczasowego miejsca zameldowania, a nie w dniu orzekania przez organy (wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 września 2006 r., IV SA/Wa, 1073/06, LEX Nr 255681). Mając na uwadze powołane orzecznictwo stwierdzić należy, że zadaniem organów było ustalenie w toku postępowania administracyjnego, czy opuszczenie spornego lokalu przez L. C.nastąpiło w sposób dobrowolny i trwały, w powyższym rozumieniu. Rozstrzygając tą kwestię organy winny były oprzeć się na okolicznościach istniejących w dniu faktycznego opuszczenia spornego lokalu przez byłą żonę skarżącego. Należy dodatkowo podkreślić, że podstawowym warunkiem zastosowania przez organ administracji prawa materialnego jest dokonanie na podstawie przeprowadzonych dowodów ustaleń, co do wszystkich okoliczności mających znaczenie z punktu widzenia stosowanych norm. Organ administracji publicznej jest przy tym zobowiązany do prowadzenia postępowania zgodnie z regułami określonymi w art. 75-79 k.p.a. Zachowanie standardów przewidzianych w tych przepisach jest o tyle istotne, że tylko prawidłowo zebrany materiał dowodowy może stanowić podstawę do wydania przez organ administracji rozstrzygnięcia w konkretnej sprawie. Oceniając dotychczas przeprowadzone przez organy postępowanie wyjaśniające w tej płaszczyźnie wskazać należy, że organ pierwszej instancji przeprowadził dowody z przesłuchania świadków wskazanych przez strony z ewidentnym naruszeniem przepisów art. 79 § 1 i § 2 k.p.a., które gwarantują stronom czynny udział przy przeprowadzaniu tego rodzaju dowodów. Według § 1: "Strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków, ... przynajmniej na siedem dni przed terminem", stosownie zaś do § 2: "Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, ...i stronom oraz składać wyjaśnienia". Wymogi te nie zostały zachowane przez organ pierwszej instancji, albowiem zeznający w sprawie świadkowie słuchani byli bez udziału stron postępowania. Organ odwoławczy nie konwalidował tego uchybienia, skoro oparł się bezkrytycznie na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ pierwszej instancji, nie przesłuchując ponownie świadków, z zapewnieniem obu stronom możliwości czynnego udziału przy przeprowadzaniu tych dowodów. Zdaniem składu orzekającego, opisane uchybienie proceduralne uniemożliwiło wszechstronne wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, wbrew obowiązkom wynikającym z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Szczególnego podkreślenia wymaga konieczność pełnego respektowania ustawowych zasad gromadzenia materiału dowodowego zwłaszcza w tych sprawach, w których – tak jak w niniejszym przypadku – rozstrzygane są sprzeczne interesy stron, które przywołują w związku z tym przeciwstawne argumenty na uzasadnienie swoich racji. Weryfikacja prawdziwości odmiennych twierdzeń nie jest w takich wypadkach w ogóle możliwa bez zachowania zasad określonych w dopiero co cytowanych przepisach obu paragrafów art. 79 k.p.a. Inną podstawową regułą postępowania dowodowego jest zasada swobodnej oceny dowodów, zgodnie z którą, organ administracji, przy ustalaniu prawdy na podstawie materiału dowodowego, nie jest skrępowany żadnymi przepisami co do wartości poszczególnych dowodów i może swobodnie, tj. zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego, ustalić stan faktyczny. W nauce podkreśla się jednak, że swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem określonych reguł tej oceny. Organ administracji powinien zatem opierać się na zebranym materiale dowodowym, a jego ocena powinna być dokonana wszechstronnie. Chodzi zarówno o osobną ocenę poszczególnych dowodów, jak i o ocenę wszystkich dowodów w ich wzajemnych relacjach. Organ może przy tym – co oczywiste – odmówić wiarygodności poszczególnym dowodom, ale dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu i wyjaśniając przyczyny takiej oceny. Wskazać ponadto należy, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują podstaw, na których organ ma oprzeć ocenę dowodów, jednakże w doktrynie wskazuje się, że dokonujący takiej oceny organ powinien kierować się wiedzą oraz zasadami życiowego doświadczenia. Naruszenie przedstawionych reguł stanowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów (B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J, Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 3 wydanie, C.H. Beck – Warszawa 2000, s. 357-358). W postępowaniu odwoławczym organ dysponował już wyjaśnieniami samych stron, zeznaniami świadków oraz informacjami uzyskanymi od innych organów. Zwłaszcza twierdzenia stron i zeznania świadków pozostawały ze sobą w sprzeczności. Tymczasem w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć organy obu instancji ograniczyły się do stwierdzenia, że dały wiarę twierdzeniom zainteresowanej, odmawiając jednocześnie wiarygodności wyjaśnieniom skarżącego i zeznaniom wnioskowanych przez niego świadków. Organy nie wskazały jednak przyczyn takiej oceny, mimo obowiązku wynikającego w tym zakresie z dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. Taki standard prowadzenia postępowania w pełni uzasadnia zarzut przekroczenia przez organy obu instancji granic swobodnej oceny dowodów. Zdaniem Sądu, dotychczas przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające nie stwarzało wystarczającego uzasadnienia do przyjęcia takich ustaleń, które legły u faktycznych podstaw zapadłych orzeczeń. Dotyczy to w szczególności ustalenia, że zainteresowana nie opuściła dobrowolnie spornego lokalu. Za takim stanowiskiem przemawiają w istocie głównie jej własne wyjaśnienia, nieskonfrontowane jednak w ogóle przez organy z okolicznościami, które zdają się tym wyjaśnieniom przeczyć, a wskazywane były już w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji i następnie powtórzone w skardze: swobodny dostęp zainteresowanej do spornego mieszkania (skoro odbiera tam ona korespondencję); fakt, że nie wróciła ona do lokalu, w którym jest nadal zameldowana, mimo werbalnych deklaracji!, po ustaniu przyczyny opuszczenia mieszkania (chłód); stosunkowo odległe w czasie zwrócenie się do skarżącego o wydanie nowego klucza do mieszkania. W każdym razie, żaden z organów orzekających w sprawie nie pokusił się o wyjaśnienie – w ramach oceny dowodów – sygnalizowanych tu sprzeczności. Wobec naruszenia przez organy obu instancji podstawowych zasad postępowania, przewidzianych we wszystkich przywołanych do tej pory przepisach proceduralnych, co mogło mieć – z oczywistych powodów – istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd był zobligowany uchylić obie decyzje wydane do tej pory w sprawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (pkt I wyroku). Konsekwencją takiego rozstrzygnięcia będzie konieczność ponownego rozpatrzenia wniosku skarżącego o wymeldowanie jego byłej żony i to w aktualnym, zmienionym już stanie faktycznym sprawy. Organy powinny zatem uwzględnić dodatkowe zaszłości, w tym również znaczenie przyjętego przez zainteresowaną – w pkt. III.1.2. ugody sądowej zawartej przez strony w ramach postępowania o podział majątku – obowiązku wymeldowania się ze spornego mieszkania do końca sierpnia 2008 r., dla oceny jej rzeczywistego zamiaru co do dalszego przebywania w tym lokalu (celowe podkreślenia Sądu). Prowadząc postępowanie wyjaśniające należy przy tym zachować standardy przewidziane w stosownych przepisach, zwłaszcza zaś w art. 79 k.p.a., a w uzasadnieniach nowych decyzji – wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., odzwierciedlając w ten sposób ocenę dowodów przeprowadzoną zgodnie z dyrektywą art. 80 k.p.a. Orzeczenie zawarte w pkt. II wynika z konieczności zastosowania art. 152 tej samej ustawy.