III SA/Wr 491/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała, Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca), Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 04 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej w B. K. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie nadania Statutu Sołectwu Bystrzyca Kłodzka stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Zaskarżoną uchwałą z dnia [...]., Nr [...] Rada Miejska w B. K. nadała – w § 1 – statut Sołectwu B. K.. W § 43 postanowiła, iż traci moc poprzednia uchwała tego samego organu z dnia [...]. Nr (...) w sprawie nadania statutu sołectwu B. K.. Natomiast w § 45 postanowiono, iż uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia. W ramach swoich uprawnień nadzorczych Wojewoda stwierdził, że podjęcie zaskarżonej uchwały nie zostało poprzedzone konsultacjami z mieszkańcami, a jedynie naradą z sołtysami, w czasie której Burmistrz B. K. poinformował, iż komisja statutowa zaproponowała zmiany w statutach sołectw, jednakże z uwagi na ich "nieistotny", "redakcyjny" charakter nie zostały one przedstawione sołtysom do dyskusji. Organ nadzoru wniósł w związku z tym o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia [...]., Nr [...], z powodu naruszenia art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W uzasadnieniu skargi Wojewoda wywodził, że – stosownie do treści art. 5a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym – w wypadkach przewidzianych w ustawie oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Takim przypadkiem, który przewiduje ustawa i w którym to przypadku przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami jest warunkiem obligatoryjnym, jest podjęcie uchwały w sprawie uchwalenia statutu sołectwa. Zgodnie bowiem z treścią art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy określa organizację i zakres działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Wojewoda – powołując się na rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...]., Nr [...]– podkreślił ponadto, iż "wymaganie uchwalenia statutu jednostki pomocniczej, po konsultacji z mieszkańcami, powinno być rozumiane, jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych zmian i wyrażenie przez nich opinii, a nie tylko, jako zorganizowanie pewnej liczby spotkań i uznanie, bez względu na liczbę uczestników tych spotkań, spełnienia wymagania konsultacji". W ocenie organu nadzoru, okoliczność, iż w dniu [...] Burmistrz Gminy B. K. odbył naradę z sołtysami i poinformował ich o zaproponowanych przez komisję statutową zmianach w statutach sołectw, nie stanowi spełnienia ustawowo przewidzianego warunku przy podejmowaniu uchwały w sprawie nadania statutu sołectwa, tj. przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami. Wojewoda podniósł dodatkowo, iż chociaż wynik konsultacji w sprawie statutu jednostki pomocniczej nie ma wiążącego znaczenia dla rady gminy, to jednak ich brak należy ocenić jako istotne naruszenia prawa, które winno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały. W konsekwencji, zdaniem Wojewody, w związku z upływem terminu określonego przez ustawodawcę w art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz z uwagi na podjęcie zaskarżonej uchwały z istotnym naruszeniem prawa, skarga w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w B. K.Nr [...] z dnia [...] w sprawie statutu Sołectwa B. K., jest zasadna. W odpowiedzi strona przeciwna uznała zasadność skargi i poinformowała, że Rada Miejska w B.K., na najbliższej sesji, podejmie uchwałę dotyczącą konsultacji z mieszkańcami w sprawie statutu sołectwa, następnie zaś, po przeprowadzeniu konsultacji, podejmie uchwałę w sprawie statutu sołectwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tego aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jego nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż skarga Wojewody zasługuje w całości na uwzględnienie. W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż w dniu [...] Rada Miejska w B.K.– działając na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity tekst: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., powoływanej w dalszych wywodach jako "ustawa gminna") oraz § 62 ust. 6 statutu Gminy – podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie statutu Sołectwa B.K. Poza sporem pozostaje również, iż w przeddzień podjęcia zaskarżonej uchwały Burmistrz Gminy odbył naradę z sołtysami, na której to poinformował ich o tym, że komisja statutowa zaproponowała dokonanie zmian w statutach sołectw, ale z uwagi na "nieistotny", "redakcyjny" charakter tych zmian nie przedstawi ich sołtysom do dyskusji. Wskutek takiego postępowania doszło do zarzucanego w skardze, istotnego przy tym naruszenia przepisów ustawy gminnej. Przepis art. 5a ust. 1 tej ustawy przewiduje możliwość przeprowadzenia na terytorium gminy konsultacji z jej mieszkańcami w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych ważnych dla gminy sprawach. Trzeba przy tym wyraźnie zaznaczyć, że w niektórych przypadkach ustawodawca przewidział obligatoryjny wymóg przeprowadzenia takich konsultacji (por. np.: art. 4a ust. 1 i art. 5 ust. 2 ustawy gminnej). Taki przypadek przewidziano również – co słusznie podkreśliła strona skarżąca – w art. 35 ust. 1 tej samej ustawy, z którego wynika wprost, iż organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, "po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami". W analizowanym przepisie ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy przed uchwaleniem lub zmianą dotychczas uchwalonego statutu sołectwa (miało to miejsce w niniejszej sprawie) – celowe podkreślenie Sądu – bez względu na charakter tych zmian. Nie można zatem podzielić argumentacji Burmistrza Gminy, który wywodził, iż zmiany statutu sołectwa nie zostały poddane konsultacji z uwagi na ich nieistotny, redakcyjny charakter, tym bardziej, iż – jak słusznie wskazał organ nadzoru w skardze – zmiany te miały o wiele szerszy zakres. Należy także podzielić pogląd wyrażony w skardze, w myśl którego powinność przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami musi być rozumiana jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych zmian i wyrażenie przez nich opinii w tym zakresie. Absolutnie niewystarczające jest zatem poprzestanie na zorganizowaniu spotkania, w czasie którego informuje się wybranych tylko uczestników tego spotkań o zamiarze wprowadzenia zmian do obowiązującego statutu jednostki pomocniczej i to nawet bez szczegółowego omówienia tych zmian. Stanowisko to zdaje się zresztą podzielać strona przeciwna, uznając zasadność skargi i zapowiadając podjęcie uchwały dotyczącej konsultacji z mieszkańcami (wymaganej przepisem art. 5a ust. 2 ustawy gminnej), a w dalszej kolejności – nowej uchwały w sprawie statutu sołectwa. Trafnie też przyjął organ nadzoru, iż chociaż każde konsultacje z mieszkańcami mają charakter jedynie opiniodawczy a ich wynik w sprawie nadania statutu jednostki pomocniczej nie ma charakteru wiążącego dla rady, to jednak nieprzeprowadzenie konsultacji o charakterze obligatoryjnym (jak w rozpoznawanym przypadku) stanowi istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować nieważnością podjętej uchwały. Zaskarżona uchwała została podjęta na sesji Rady w dniu [...]. Od daty jej podjęcia upłynął już zatem ponad dwuletni okres. Mimo to, zważywszy, iż chodzi w tym przypadku o przepis prawa miejscowego, okoliczność ta nie stanowi – w świetle art. 94 ust. 1 ustawy gminnej – ujemnej przesłanki, która uniemożliwiałaby Sądowi wyeliminowanie z obiegu prawnego uchwały podjętej bez zachowania trybu określonego w ustawie gminnej. Skoro zatem zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i została podjęta niewątpliwie z istotnym naruszeniem art. 35 ust. 1 wielokrotnie przywoływanej ustawy, należało stwierdzić jej nieważność. Dlatego też, na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.