II SA/Po 321/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi Z. Ch. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego; I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E.Podrazik /-/ W.Batorowicz /-/ B.Drzazga Pismem z dnia [...] do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. (dalej: PINB w W.) zwrócił się Z. Ch., prosząc o wyjaśnienie sprawy dotyczącej legalności budynku wybudowanego na granicy działek nr [...] i [...] w W. przy ul. S. Podniósł, iż w jego ocenie budynek wybudowano niezgodnie z projektem w zakresie długości budynku, umieszczenia w ścianie budynku otworów z rurami wychodzącymi na zewnątrz, zamiany instalacji z gazowej na system ogrzewania drewnem i węglem, a także wybudowaniu dachu skośnego, zamiast płaskiego. W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] PINB w W. ustalił, że niezgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę budynek należący do J. J., położony przy ul. S.(dz. nr [...]) w W. został przedłużony od strony podwórza o ok. 3 m wzdłuż granicy z działką nr [...] i o 1,5 m w kierunku do ulicy wzdłuż granicy z działką nr [...]. Nadto zamontowano jedno okno dachowe z kierunku spadu na działkę inwestora, zmieniono rozkład ścian wewnętrznych działowych, zaś w części pomieszczeń od strony podwórza wykonuje się adaptację pomieszczeń zakładu krawieckiego na pomieszczenia mieszkalne. Zmieniono również układ okien od strony podwórza i od strony ulicy. Od strony podwórza zamontowano dodatkowe drzwi wejściowe, zaś w części mieszkalnej zamontowano ogrzewanie kominkowe (wkład kominowy). Postanowieniem z [...] PINB w W. wstrzymał prowadzenie przedmiotowych robót budowlanych, prowadzonych w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu, nakładając jednocześnie na inwestora obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji. Następnie, po otrzymaniu inwentaryzacji, decyzją z [...] PINB w W. nałożył na J. J. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w terminie do 30.05.2004r. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Z. Ch.. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) decyzją z [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z ustaleń organu I instancji wynika, że inwestor dokonał nie tylko istotnego odstępstwa, ale przede wszystkim rozbudował obiekt, co obliguje organ do zastosowania normy prawnej przypisanej pojęciu budowy. Postanowieniem z 20.09.2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę J. J. na powyższą decyzję (sygn. akt II SA/Po 577/04). PINB w W. postanowieniem [...] wstrzymał prowadzenie przedmiotowych robót budowlanych, wskazując, że inwestor dokonał rozbudowy realizowanego obiektu o jego część bez wymaganego pozwolenia. Jednocześnie organ nałożył na J. J. obowiązek przedstawienia: 1) zaświadczenia burmistrza o zgodność budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu miejscowego, 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 do projektu architektonicznego-budowlanego w terminie 2 miesięcy. W uzasadnieniu stwierdził, że dokonaną rozbudowę należy traktować jako wybudowaną bez pozwolenia na budowę. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków organ nadzoru nakaże rozbiórkę rozbudowanej części obiektu zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Decyzją z [...] PINB w W. nakazał J. J. rozbiórkę części obiektu położonego w W. na działce nr [...], wybudowanego bez pozwolenia. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ I instancji stwierdził, że w wyznaczonym terminie inwestor nie przedstawił wymaganych od niego dokumentów, wobec czego należało orzec nakaz rozbiórki. Wskutek wniesionego przez J. J. odwołania WINB decyzją z [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Stwierdził, iż odstępstwo od zatwierdzonego pozwoleniem na budowę z [...] projektu budowlanego polegające na zmianach w zakresie powierzchni zabudowy, długości i kubatury są odstępstwami istotnymi, określonymi w art. 36a Prawa budowlanego. Takie wykonywanie robót odpowiada normie zawartej w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, który to przepis obliguje organ do wdrożenia procedury wynikającej z naruszenia tej normy. PINB w W. postanowieniem z [...] wstrzymało prowadzenie przedmiotowych robót budowlanych. Odwołanie od decyzji wniósł Z. Ch., wskazując, że odstępstwo od decyzji o pozwoleniu na budowę i realizacja obiektu według innych parametrów jest przykładem samowoli budowlanej, co uzasadnia zastosowanie sankcji przewidzianej w art. 48 Prawa budowlanego. WINB postanowieniem z [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, przytaczając uzasadnienie zawarte w swej decyzji z [...]. Na skutek powyższego decyzją z [...] PINB w W. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego oraz art. 104 kpa nałożył na J. J. obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji, projektu budowlanego zamiennego wraz z naniesionymi zmianami robót istotnie odbiegających od udzielonego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo – jeżeli budowa została zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Odwołanie od decyzji PINB w W. wniósł Z. Ch., podnosząc, iż przedmiotowy budynek jest o 6 m dłuższy niż zakłada to projekt. W ścianie budynku znajduje się 5 otworów z rurami wychodzącymi na zewnątrz, na działkę skarżącego. Nadto wbrew zatwierdzonemu projektowi inwestor zmienił ogrzewanie gazowe na kominkowe. Dokonał również zmiany konstrukcji stropodachu, powodując tym samym zmianę wysokości ściany wzdłuż granicy. Poza wszystkimi odstępstwami należy zatem zauważyć, ze inwestor rozbudował obiekt, co odpowiada pojęciu budowy określonemu w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Odwołujący się wskazał, że w jego ocenie niezrozumiałe jest dlaczego PINB w W. po raz kolejny wydaje decyzję o obowiązku przedstawienia projektu zamiennego, skoro decyzja o takim rozstrzygnięciu została już raz uchylona. WINB decyzją z [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdził, że w ostatecznym postanowieniu z [...] organ wskazał, iż odstępstwa od zatwierdzonego pozwoleniem na budowę projektu budowlanego, polegające na zmianach w zakresie powierzchni zabudowy, długości i kubatury, są odstępstwami istotnymi, określonymi w art. 36a Prawa budowlanego. Takie wykonanie robót odpowiada normie zawartej w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Zgodnie zaś z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, właściwy organ w drodze decyzji nakłada, określając termin wykonania m.in. obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikłe z dotychczas wykonanych robót. W tych okolicznościach organ I instancji słusznie orzekł w oparciu o powołany przepis. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł Z. Ch., przytaczając stanowisko wyrażone w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, powołując się na uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., nakładającą na inwestora J. J. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego wraz z naniesionymi zmianami robót istotnie odbiegających od udzielonego pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na budowie Usługowego Zakładu Krawieckiego. Tym samym zaakceptował prowadzony przez organ pierwszej instancji proces legalizacji budowy prowadzonej niezgodnie z projektem budowlanym w trybie art.51 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156,poz. 1118 ze zm.). Skarżący natomiast konsekwentnie zarówno w odwołaniu jak i w skardze domaga się rozbiórki wzniesionego bez odpowiedniego pozwolenia budynku, a więc zastosowania przepisu art.48 i następnych prawa budowlanego. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja zapadła bez kompleksowego ustalenia stanu faktycznego, a wiec z naruszeniem dyspozycji art. 7, 77 § 1 i 107 §1 i 3 kpa. W tym zakresie Sąd nie może wyręczyć organu II instancji, gdyż kontroluje jedynie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z 11 lipca 2001r. IV SA 703/99 LEX 51234). Aby rozstrzygnąć problem, czy w sprawie zachodzą warunki odpowiadające dyspozycji przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 to jest, czy nastąpiło istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego należy porównać projekt ze zrealizowaną inwestycją. Organy obu instancji nie uczyniły tego w stopniu pozwalającym na dokonanie przez Sąd kontroli zgodności z prawem. Z ustaleń dokonanych przez organ I instancji, niezweryfikowanych w trybie instancyjnym, wynika, że odstępstwa polegają na: usytuowaniu i ilości okien obiektu, wykonaniu dodatkowego wejścia do budynku, zmianie parametrów technicznych obiektu (powierzchnia zabudowy, długość, kubatura), zmianie układu ścian wewnętrznych i konstrukcji stropodachu, wykonaniu otworów wentylacyjnych i zmianie sposobu ogrzewania. Brak natomiast danych dla rozstrzygnięcia najistotniejszych, a mianowicie na ile powiększono budynek i to zarówno co do długości, powierzchni, jak i co do wysokości. Na pytanie to nie daje odpowiedzi protokół kontroli z dnia [...], gdyż nie zawiera informacji odnośnie wyników dokonanych pomiarów. Informacja zawarta w protokole "od strony podwórza budynek przedłużono o około 3 m, wzdłuż linii granicy z działką nr [...] oraz przedłużono o około 1,5m w kierunku do ulicy" nie jest wystarczająca, zwłaszcza, że skarżący w piśmie z dnia [...] wskazuje na przedłużenie budynku o 6 m. W tej sytuacji jedynie wiarygodny byłby pomiar istniejącej budowy a wniosek o ile powiększono budynek organ mógłby wyciągnąć porównując pomiar z projektem. Prawidłowo dokonane ustalenia co do stanu faktycznego pozwolą organowi na ocenę, czy obiekt budowlany lub jego część, został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę czyli w warunkach samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 prawa budowlanego, czy też różnica może być zakwalifikowana jako istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego umożliwiająca doprowadzenie do zgodności inwestycji z prawem w trybie art. 51 powołanej ustawy. Organ dwukrotnie zmieniał swoje stanowisko w tej sprawie (decyzja z dnia [...] oraz decyzja z dnia [...]), ale żadne z zaprezentowanych stanowisk nie zawiera argumentacji pozwalającej na analizę motywów rozstrzygnięcia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, iż działania organów nadzoru budowlanego, podejmowane na podstawie przepisu art. 48 i art. 51 prawa budowlanego, muszą być proporcjonalne i adekwatne do stwierdzonego naruszenia prawa. Zgodnie z przesłanką zawartą w art. 48 w efekcie nieskutecznego wyczerpania prawem przewidzianego trybu można nakazać rozbiórkę tylko w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa, tzn. bez wymaganego zezwolenia na budowę (por. wyrok NSA W-wa IIOSK 958/05 Lex 27577, wyrok NSA W-wa IIOSK 788/05 Lex 209457, wyrok WSA W-wa z 13.10.2005r. VII SA/wa 33/05 Lex 201373). W tych warunkach na podstawie art. 145 § 1 ust.1 lit. a) i c), art. 135, art. 152 ustawy z dnia 30.08 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. /-/ E. Podrazik /-/ Batorowicz /-/ B. Drzazga