II SA/Rz 434/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie NSA Anna Lechowska NSA Jerzy Solarski /spr./ Protokolant sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 4 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi K.Z. na decyzję Wojewody z dnia (...) marca 2007 r. nr (...) w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego wraz z przyłączami uchyla zaskarżoną decyzję II SA/Rz 434/07 U z a s a d n i e n i e Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1180 ze zm./, po rozpatrzeniu odwołania K. Z. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. Nr [...] odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowo - mieszkalnego wraz z przyłączami gazowym, wodociągowym, kanalizacji sanitarnej i deszczowej na działkach Nr 424/9, 422/9, 418/4 i 424 w D. – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i jednocześnie odmówił zatwierdzenia projektu dla tej inwestycji na działkach Nr 424/9, 418/4 i 422/9 przy ul. K. w D. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że organ I instancji odmawiając zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę podał, że przedstawione w projekcie budowlanym rozwiązanie dot. dojazdu do działki nie spełnia wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych /Dz.U. Nr 121, poz. 1139/. W odwołaniu od tej decyzji K. Z. zakwestionował również postanowienie organu I instancji z dnia [...] grudnia 2006 r. nakładające na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym i wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji. Podniósł, że nie zachodziła potrzeba uzupełniania projektu zagospodarowania działki w zakresie wskazania układu komunikacyjnego, a dojazd do działki jest zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i spełnia warunki powołanego rozporządzenia z 16 czerwca 2003 r. Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Wojewoda stwierdził, że odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę była zasadna, jednakże z innych przyczyn niż przyjął to organ I instancji. Cytując przepis art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a także wskazując na art. 32 ust. 4 tej ustawy organ odwoławczy wywiódł, że badanie zgodności projektu budowlanego z przepisami i normami odbywa się w zakresie ustanowionym w art. 5 Prawa budowlanego a także warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, jak również przepisów ustaw szczególnych, jeżeli takie mają zastosowanie w sprawie. Wojewoda stwierdził również, że treść rozstrzygnięcia organu I instancji nie koresponduje z żądaniem inwestora, bowiem nie objęto całości zamierzenia inwestycyjnego wskazanego we wniosku z dnia 17 października 2006 r., tj. wewnętrznej instalacji gazowej, a nadto decyzja obejmuje działkę Nr 424/2, której wniosek nie dotyczył. Odnosząc się do odwołania organ naprowadził, że zgodnie z przepisem art. 34 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego projekt budowlany winien zawierać stosownie do potrzeb oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych. W aktach znajduje się oświadczenie Burmistrza Miasta [...] z dnia 3 października 2006r. potwierdzające, że istnieje możliwość połączenia działki Nr 424/9 z drogą publiczną – ul. K. /działka 441/11/. Nadto z odpisu z KW Nr [...] z 14 grudnia 2006 r. wynika, że wnioskowana przed zabudowę działka nr 424/9 ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez działkę nr 424/8 objętą KW nr [...] szlakiem szerokości 5 m, nadto przez służebność o szerokości 5 m przez działki nr 398/5, 418/3 i 422/9 objęte KW nr [...] oraz przez działkę nr 424/2 i 418/4 objęte KW nr [...], a ponadto poprzez służebność przejazdu i przechodu południowym krańcem działki nr 441/3 oraz całą szerokością i długością działki nr 422/7 objętych KW nr [...]. W myśl § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. Nr 75 poz. 690 ze zm./ do działek budowlanych oraz budynków i urządzeń z nim związanych ma być zapewniony dojazd i dojście umożliwiające dostęp do drogi publicznej. Definicje dostępu do drogi publicznej zawiera art. 3 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w świetle tego unormowania przedłożone przez inwestora dokumenty potwierdzają, iż nieruchomość objęta wnioskiem o pozwolenie posiada dostęp do drogi publicznej, a spełnienie wymogów ochrony pożarowej potwierdza uzgodnienie dokonane na projekcie zagospodarowania działki przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Niemniej jednak organ I instancji nie odniósł się do zgodności obiektu z przepisami techniczno budowlanymi, w szczególności do § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego dot. poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Z projektu budowlanego wynika, że projektowany budynek jest obiektem dwukondygnacyjnym z poddaszem użytkowym i zaprojektowany został w odległości 4 m od granicy działki Nr 423/1 K. T. oraz w odległości 7 m od istniejącego na tej działce parterowego budynku mieszkalnego, a także w odległości 3 m od granicy działki nr 423/2 J. i S. T. Z projektu wynika, że wysokość ściany obiektu od strony granicy z działką nr 423/1 wynosi 10,94 m i w stosunku do obecnego zainwestowania nieruchomości spełnione są przepisy budowlane. Niemniej jednak obiekt istniejący od wielu lat na tej działce może być przebudowany i w takim przypadku usytuowanie projektowanego budynku na warunkach określonych w projekcie budowlanym niewątpliwie ograniczy możliwość ewentualnej przebudowy budynku mieszkalnego, uniemożliwi bowiem usytuowanie w odległości 4 m od granicy ściany budynku z otworami od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. W przypadku zamiaru wykonania takiego otworu niemożliwe będzie zachowanie wymogu § 13 warunków technicznych gdyż wysokość przesłaniania powodowana projektowanym budynkiem, która wynosi 10,04 m /10,94 m pomniejszona o wys. parapetu tj. 0,9 m/ przekracza odległość między budynkami tj. 8 m. Właściciel działki nr 423/1 musiałby odsunąć obiekt z pomieszczeniami na pobyt ludzi na odległość 6,04 m od granicy swojej działki aby zapewnić w budynku należyty dostęp światła. Natomiast od granicy działki nr 423/2 wysokość projektowanego budynku wynosi 8,94 m co również nie gwarantuje dostępu światła do budynku zaprojektowanego na tej działce /wysokość przesłaniania 8,04 m przekracza odległość między budynkami tj. 7 m. Wskazując na przepis art. 4 Prawa budowlanego organ odwoławczy wywiódł, że stanowi on realizację zasady wyrażonej w art. 64 ust. 2 Konstytucji i wobec tego każdy właściciel nieruchomości w każdym czasie ma prawo dokonać budowy i rozbudowy w taki sposób by nie utrudniać właścicielom nieruchomości sąsiednich takich samych działań w stosownie wybranym czasie. Niezależnie od powyższego Wojewoda wskazał, że organ I instancji nie sprawdził uprawnień projektanta w zakresie projektowania obiektów o kubaturze przekraczającej 1000 m3. Na decyzję tę skargę wniósł K. Z. formułując wniosek o jej zmianę i zatwierdzenie projektu budowlanego zgodnie ze złożonym wnioskiem, ewentualnie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 4 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a także naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego w odniesieniu do zakwestionowanych uprawnień projektanta. Przedstawiając stan faktyczny skarżący podniósł, że nieruchomość nabył od Gminy i Miasta [...] jako działkę przeznaczoną na budowę budynku dwupiętrowego z poddaszem użytkowym. Na sąsiednich działkach o takim samym przeznaczeniu wybudowane zostały już obiekty budowlane, natomiast w jego przypadku organ naruszył sformułowaną w art. 4 Prawa budowlanego zasadę nawiązującą do Konstytucyjnej zasady poszanowania prawa własności. Wojewoda właśnie z powołaniem się na tą zasadę zadecydował o ochronie abstrakcyjnych praw rodziny T. a zlekceważył prawo skarżącego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się natomiast do zarzutu ochrony abstrakcyjnych interesów rodziny T. wskazał na pogląd wyrażony w sprawie sygn. II SA/Rz 326/04, gdzie Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę Wojewody [...] właśnie z powołaniem się na art. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. Okoliczności faktyczne są bezsporne, o ile dotyczą wystąpienia przez K. Z. w dniu 13.09.2006r. (data wpływu do organu) z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę budynku usługowo - mieszkalnego wraz z przyłączami gazowym, wodociągowym, kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz instalacji wewnętrznej gazowej na działkach Nr 424/9, 422/9, 418/4 w D. Do wniosku dołączone zostały m.in. decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...].05.2005r. o ustaleniu warunków zabudowy oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dniu 22.09.2006r. organ I instancji wezwał wnioskodawcę o uzupełnienie wniosku wskazując szczegółowo zakres brakujących dokumentów, a następnie – po uzupełnieniu braków – zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia dla przedmiotowej inwestycji. Kolejną czynnością organu było postanowienie z dnia [...].12.2006r. nakładające na K. Z., na podstawie art.35 ust. 3 Prawa budowlanego, usunięcia nieprawidłowości w zakresie dojazdu, a także w zakresie projektu zagospodarowania działki. Po uzupełnieniu wniosku, przy sprzeciwie S. i J. T. oraz K. T. odnośnie do możliwości komunikacyjnych działki nr 429/4, Starosta [...] decyzją z dnia [...].12.2006r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji objętej wnioskiem, z uwagi na brak połączenia działki nr 429/4 do drogi publicznej. Na skutek odwołania K. Z. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].03.2007r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i jednocześnie odmówił zatwierdzenia projektu dla tej inwestycji na działkach Nr 424/9, 418/4 i 422/9 przy ul. K. w D.; rozstrzygnięcie to stanowi przedmiot skargi. Przede wszystkim na aprobatę zasługuje stanowisko organu odwoławczego w zakresie niezgodności decyzji Starosty z treścią złożonego wniosku (brak rozstrzygnięcia w zakresie instalacji gazowej oraz złe wskazanie nieruchomości, których wniosek dotyczył). Okoliczność ta stanowiła podstawę uchylenia decyzji organu I instancji i podjęcia reformatoryjnego rozstrzygnięcia. Jeśli chodzi o materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia, to stosownie do przepisu art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Ustęp 4 stanowi natomiast, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę; a contrario – jeżeli wymagania określone we wskazanych przepisach nie zostały spełnione (po uprzednim wezwaniu do usunięcia nieprawidłowości w trybie art.35 ust.3 ustawy) – organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Odnosząc powyższe przepisy do stanu sprawy stwierdzić należy, że wnioskodawca spełnił warunki odkreślone w art. 32 ust.4 Prawa budowlanego, bowiem przedłożył decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...].05.2005r. o ustaleniu warunków zabudowy oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest kwestionowane, natomiast jeśli chodzi o decyzję ustalającą warunki zabudowy, to rozstrzygnięcie powyższe jest ostateczne, gdyż utrzymane zostało w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...].03.2006r. [...] (dow. projekt techniczny, akta administracyjne oznaczone K.7); w decyzji tej, w punkcie III.3. zawarte zostały ustalenia w zakresie komunikacji działki nr 424/9. Przypomnieć w tym miejscu należy, że z mocy art.55 w zw. z art.64 ust.1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz.717 ze zm.), organ wydający pozwolenie na budowę jest związany decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Zatem Starosta [...] nie miał podstaw do wydania decyzji odmownej tylko z tej przyczyny, że działka inwestora nie ma połączenia z drogą publiczną, skoro zagadnienie to zostało pozytywnie przesądzone w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Dostęp do drogi publicznej został w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięty, a organ II instancji szczegółowo i w prawidłowy sposób wskazał na istniejące połączenie w zakresie komunikacji działki nr 424/09, nawiązując tym samym do ustalonych warunków zabudowy. Wobec tego brak było podstaw do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oceniając wniosek wraz z załączoną doń dokumentacją w aspekcie wymagań wynikających z przepisu art. 32 ust.4 Prawa budowlanego. Do sprawdzenia pozostawały więc wymagania wynikające z przepisu art.35 ust. 1 Prawa budowlanego, przy czym z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w sprawie nie zostały spełnione warunki z § 13 rozporządzenia, w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. W konsekwencji zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę zgodnie ze złożonym wnioskiem nie było możliwe, gdyż naruszałoby art. 4 Prawa budowlanego, który to przepis stanowi realizację zasady wyrażonej w art. 64 ust. 2 Konstytucji. Ze stanowiskiem tym nie można zgodzić. Przede wszystkim należy wskazać, że podstawowym przepisem warunków technicznych normującym usytuowanie budynku jest § 12 rozporządzenia który stanowi, że jeżeli z przepisów § 13, 60, 271 i 273 lub przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Poza sporem pozostaje, że projektowany obiekt spełnia powyższe odległości od granic działek sąsiednich. Natomiast § 13 ust.1 rozporządzenia stwierdza, że odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli: 1) między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż: a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m, b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m, 2) zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60. Wedle ustępu 4 odległości, o których mowa w ust. 1 pkt 1, mogą być zmniejszone nie więcej niż o połowę w zabudowie śródmiejskiej. Brzmienie § 13 ust.1 rozporządzenia nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, że warunek naturalnego oświetlenia odnosi do osi okna pomieszczenia przesłanianego, a więc do okna istniejącego na działce sąsiedniej budynku. Tymczasem organ odwoławczy odmawiając wnioskowi inwestora odniósł warunki z § 13 do przyszłych i hipotetycznych zamierzeń właścicieli działek sąsiednich czyniąc rozważania na temat ewentualnej rozbudowy istniejących już na sąsiednich działkach budynków mieszkalnych. Taka wykładnia wskazanego przepisu jest wadliwa, stanowi również ingerencję w konstytucyjną ochronę prawa własności i prawo zabudowy K. Z., zagwarantowane w przepisie art.4 Prawa budowlanego. Niezależnie od wadliwej wykładni wskazanego przepisu organ II instancji nie rozważył czy w sprawie nie zachodzi sytuacja objęta § 13 ust.4 rozporządzenia; jeśli tak, to kwestie nasłonecznienia przy zabudowie uzupełniającej unormowane zostały w przepisie § 60 ust.2 rozporządzenia. Błędna wykładnia § 13 ust.1 rozporządzenia ma ten skutek, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu. Rozpoznając ponownie odwołanie organ dokona oceny naturalnego naświetlenia w odniesieniu do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich; rozważy również czy nieruchomość ze względu na położenie nie kwalifikuje inwestycji do zabudowy śródmiejskiej, ze wszystkimi konsekwencjami z tym związanymi; wskazać też wypada, że w aktach administracyjnych znajduje się opracowanie dot. tzw. "linijki światła", który to dowód nie został oceniony przy rozpoznawaniu odwołania. Postępowanie w tym zakresie, jak również w odniesieniu do kwestionowanych uprawnień projektanta organ odwoławczy przeprowadzi w trybie art. 136 kpa, przy zachowaniu gwarancji procesowych stron wynikających z przepisu art. 10 kpa. Końcowo zaznaczyć należy, że powołanie w odpowiedzi na skargę wyroku NSA z dnia 15.03.2006r. sygn. II OSK 634/05 jako argumentu przemawiającego za prawidłowością rozstrzygnięcia nie było trafne, bowiem w stanie faktycznym tej sprawy (sygnatura tut. Sądu IISA/RZ 326/04) nie były zachowane podstawowe odległości wynikające z § 12 rozporządzenia (3m i 4m), gdyż inwestycja była planowana częściowo bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią, co w konkretnym przypadku nie ma miejsca. Z przedstawionych przyczyn Sąd orzekł jak w wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm.). Orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 200 P.p.s.a.