II OSK 603/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Izabela Ostrowska Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Firmy Budowlano-Usługowej [...] Spółka z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 730/07 w sprawie ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej decyzję ustalającą warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 730/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi E. W., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2007 r., znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] kwietnia 2007 r., znak: [...] w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Sąd pierwszej instancji podniósł, że decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., znak: [...] Prezydent Miasta Rzeszowa zmienił własną decyzję z dnia [...] maja 2006 r. o tym samym numerze ustalającą warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą "zespół zabudowy jednorodzinnej zwartej i wolnostojącej z niezbędną infrastrukturą techniczną" na działce nr [...] obr. [...] w R., poprzez zmianę kategorii na zadanie pod nazwą "zespół zabudowy mieszkaniowej zwartej i wolnostojącej z niezbędną infrastrukturą techniczną" na działce nr [...] obr. [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji "zmieniającej" Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] czerwca 2006 r., stwierdzając, że decyzja ta nie narusza w sposób rażący przepisu art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., utrzymało w mocy własne rozstrzygnięcie. Na powyższą decyzję E. W. złożył skargę do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględnił skargę, kwestionując pogląd organu nadzorczego co do zakresu kontroli decyzji wydanej w trybie art. 155 K.p.a. W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie nie oceniło decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności pod kątem tożsamości sprawy – czy sprawa wyznaczona wnioskiem Firmy Budowlano-Usługowej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w R. o zmianę decyzji, jest tożsama ze sprawą zakończoną decyzją ostateczną. SKO nie zbadało też przepisów szczególnych mogących sprzeciwiać się zmianie decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 K.p.a. Zdaniem Sądu organ nadzorczy błędnie też stwierdził, że przepisy prawa materialnego znajdujące zastosowanie w sprawie, w tym art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nie mogą mieć żadnego wpływu na ocenę decyzji wydanej na podstawie art. 155 K.p.a. Od powyższego wyroku Firma Budowlano-Usługowa [...] Sp. z o.o. z siedzibą w R. złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego zmianę i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Skarżąca Spółka wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Jako zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazano przepis art. 155 K.p.a., poprzez przyjęcie "błędnego zakresu kontroli administracyjnej w trybie art. 155 K.p.a.". Z zarzutem tym wiąże się zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie, że jednym z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy jest założenie, iż wskazany przepis dotyczy działki bezpośrednio sąsiedniej, tj. przylegającej do działki, dla której ma być wydana decyzja o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że przyjęta przez Sąd pierwszej instancji wykładnia określenia "działki sąsiedniej" użytego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym została zawężona do pojęcia "działki bezpośrednio sąsiedniej", co narusza zasady wyznaczania obszaru analizowanego. Powyższy przepis, wbrew stanowisku Sądu, nie sprzeciwia się zmianie decyzji ustalającej warunki zabudowy w trybie art. 155 K.p.a. Pierwotna decyzja Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 11 maja 2006 r. jest zgodna z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co przyznał Sąd pierwszej instancji. Skoro tak, to nie sposób przyjąć, aby zmieniająca tę decyzję w trybie art. 155 K.p.a. decyzja z dnia 23 czerwca 2006 r. naruszała prawo – przeciwny pogląd wynika z błędnej interpretacji powyższych przepisów. W istocie Prezydent Miasta Rzeszowa obie decyzje wydał na podstawie art. 61 powołanej ustawy, przez co prawidłowo zastosował "przepisy szczególne" w rozumieniu art. 155 K.p.a. Pismem z dnia 25 lutego 2008 r. E. W. złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, prezentując stanowisko, iż zarzuty tej skargi są nieuzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie okoliczności stanowiące podstawę nieważności postępowania, wymienione w przepisach § 2 przywołanej regulacji. To zaś oznacza, że sąd ten nie może wyjść poza granice (zarzuty) skargi kasacyjnej. Nie może też zarzutów tych domniemywać. Stwierdziwszy, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, uznając, iż nie mają one usprawiedliwionych podstaw. W szczególności usprawiedliwionych podstaw nie ma zarzut naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji przepisu tego nie stosował, a jedynie zasadnie podniósł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie rozpatrując wniosek inwestora o zmianę decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowej inwestycji w trybie art. 155 K.p.a. winno zbadać czy przepis ten ma wpływ na treść decyzji wydanej na podstawie art. 155 K.p.a. i jako ewentualny przepis szczególny nie sprzeciwia się zmianie tej decyzji. Dopiero po ustaleniu tej istotnej okoliczności oraz ustaleniu czy sprawa wyznaczona wnioskiem inwestora jest tożsama ze sprawą zakończoną decyzją ostateczną można będzie ocenić czy decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności obarczona jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. I ten tok rozumowania Sądu pierwszej instancji należy podzielić. Jeżeli tak to na znaczeniu traci drugi zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 155 K.p.a., a stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone w tej mierze w zaskarżonym wyroku znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowym, przywołanym zresztą w zaskarżonym wyroku. Mając to na uwadze orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 przywołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.