II SA/Po 437/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Protokolant St. sekr. sąd. Joanna Wieczorkiewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 04 grudnia 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi Z.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...]-,zł ([...] złotych) tytułem zwrotu wpisu oraz kwotę [...]-,zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ W. Batorowicz /-/B. Kamieńska /-/ A. Łaskarzewska Wnioskiem z [...] r. Z. G. zwróciła się do Burmistrza Miasta i Gminy P. o ustalenie warunków zabudowy dla budowy domu mieszkalnego - bliźniak na działce nr [...] położonej w P. przy ul. [...]. W wyniku przeprowadzonego postępowania decyzją z dnia [...] r. Burmistrz Miasta i Gminy P. ([...] odmówił Z. G. wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji stwierdził, że lokalizacja planowanej przez wnioskodawcę inwestycji możliwa byłaby tylko i wyłącznie w przypadku istnienia na działce sąsiedniej obsługiwanej z tej samej drogi publicznej obiektów, na podstawie których można określić wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Dokonana analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała, że żadna z działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana budynkami o porównywalnym sposobie użytkowania i zagospodarowania terenu z wnioskowaną inwestycją, przy czym za działkę sąsiednią uznaje się działkę gruntu mającą wspólną granicę z działką, na której lokalizowany ma być rozpatrywany obiekt budowlany. W szczególności zdaniem Burmistrza analiza wykazała brak kontynuacji funkcji, gdyż: 1. analizowany obszar stanowi rejon rolniczej przestrzeni produkcyjnej, 2. brak jest zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (porównywalnej z wnioskowaną inwestycją) na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej, jak i pozostałych działkach w analizowanym obszarze, 3. projektowany jednorodzinny budynek mieszkalny nie ma odzwierciedlenia w stanie istniejącym na działkach sąsiednich obszaru analizowanego; jest to produkcja rolnicza, której nie da się porównać z projektowaną zabudową mieszkaniową. Projektowana zabudowa nie ma więc odzwierciedlenia w stanie istniejącym użytkowania sąsiednich terenów tj. rolniczego wykorzystania obszaru analizowanego. Dlatego organ I instancji uznał, że niespełniony został wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Z. G. Podniosła, iż organ I instancji oparł swą decyzję na błędnym przyjęciu, że za działki sąsiednie uznać należy wyłącznie działki mające wspólną granicę z działką przedmiotową. Według skarżącej w orzecznictwie sądów administracyjnych oczywistym jest, że pojęcie to nie może być odnoszone wyłącznie do działek mających wspólną granicę. Przez działki sąsiednie należy rozumieć tereny położone w okolicy, tworzące pewną urbanistyczną całość. Zdaniem skarżącej w obszarzeanalizowanym znajduje się, bezpośrednio po drugiej stronie ulicy [...] w P. - olbrzymi kompleks budynków mieszkalnych jednorodzinnych (bliźniaków) usytuowanych wzdłuż tej ulicy (na długości powyżej 500 m) i dalej kilkaset metrów w głąb, aż do terenów osiedla mieszkaniowego przy ul. [...] w P. (budownictwo wielorodzinne). Skarżąca podkreśliła, że osiedle domów jednorodzinnych znajduje się dokładnie naprzeciw przedmiotowej działki. Dlatego uznać należy, że w obszarze analizowanym znajdują się tereny, które posiadają funkcję urbanistyczną identyczną jak wnioskowana przez inwestora. Nadto skarżąca wskazała, iż w jej opinii niniejsze postępowanie miało na celu jedynie jego przewlekanie, albowiem wniosek został rozpatrzony po upływie terminów określonych w kpa oraz bez wymaganego powiadomienia strony o przedłużeniu terminu i podania przyczyn zwłoki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z [...] r. ([...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że z przeprowadzonej analizy wynika, że w bezpośrednim sąsiedztwie terenu wskazanego pod inwestycję brak jest jakiejkolwiek zabudowy. Działki sąsiednie posiadające wspólną granicę z terenem inwestycji to teren upraw polowych stanowiący rejon rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Brak zabudowy na działkach sąsiednich uniemożliwia określenie tych warunków dla planowanego budynku mieszkalnego. Osiedle domów jednorodzinnych usytuowane jest bowiem po drugiej stronie ulicy [...]. Stosownie do art. 2 pkt 1 ustawy przez ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszystkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze,środowiskowe,kulturoweoraz kompozycyjno -estetyczne. Realizacja zatem jednego obiektu budowlanego w otoczeniu pól uprawnych byłaby sprzeczna z podstawową funkcją omawianego terenu. Inwestor Z. G. wniosła skargę od powyższej decyzji Kolegium, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną interpretację pojęcia działki sąsiedniej, § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) przez błędne wyznaczenie "obszaru analizowanego", a także naruszenie przepisów postępowania, a zwłaszcza art. 140 w zw. z art. 107 kpa przez nienależyte uzasadnienie decyzji oraz art. 7-9 kpa. Zdaniem skarżącej organy obu instancji błędnie uznały, że działka sąsiednia w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to działka, która posiada wspólną granicę z terenem inwestycji. W konsekwencji organy błędnie ustaliły, iż żadna z działek sąsiednich nie jest zabudowana budynkami o porównywalnym sposobie użytkowania i zagospodarowania terenu. W orzecznictwie przyjmuje się natomiast, ze działką sąsiednią jest działka, na której roboty budowlane polegające na budowie obiektów budowlanych zostały już zrealizowane, przy czym wydaje się, iż nie będzie tu chodziło o działkę graniczącą bezpośrednio z działką inwestora, lecz raczej pewien obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalający organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-3 ustawy (orzeczenie WSA w Warszawie z 18.11.2004 r.). Z kolei z wyroku WSA w Białymstoku z 25.01.2005 r. (sygn. akt II SA/Bk 677/04) wynika, ze brak jest podstaw do przyjęcia, że działka sąsiednia to działka granicząca z przedmiotową działką. Wymóg sąsiedztwa w rozumienia art. 61 należy utożsamiać z tzw. sąsiedztwem urbanistycznym nie mającym wiele wspólnego z istnieniem wspólnej granicy. Pojęcie działki sąsiedniej winno być więc interpretowane funkcjonalnie. Skoro dla potrzeb ustalenia wymagań dla nowej zabudowy wyznacza się teren "obszaru analizowanego" i to zgodnie z przepisami rozporządzenia to przyjąć należy, że wyznaczenie analizowanego obszaru jest wskazaniem, które spośród szeroko rozumianych działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia. Oznacza to, ze wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym uznać należy w ujęciu funkcjonalnym za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1, tym bardziej, ze są one dostępne z tej samej drogi publicznej (ulica [...]). Zaprezentowane stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku NSA w Warszawie z 22.02.2006 r. (sygn. akt II OSK 551/05), w którym stwierdzono, ze przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć działki graniczącej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej urbanistyczną całość. W ocenie skarżącej wpływ na wadliwość zaskarżonej decyzji miało również wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego. Zgodnie z § 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Wyznaczenie kręgu wokół przedmiotowej działki zgodnie z powołanym przepisem o promieniu nie mniejszym niż 50 m, czy też zakreślenie granic w prostokącie musiało spowodować, że w obszarze analizowanym znalazły się działki zabudowane domami jednorodzinnymi dostępne z tej samej drogi publicznej leżące naprzeciw działki inwestycyjnej. Ustalenia poczynione zatem na podstawie błędnie zakreślonego obszaru analizowanego także zdecydowały o wydaniu wadliwych decyzji przez organy I i II instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie przytaczając stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Nadto Kolegium stwierdziło, ze organ I instancji wyznaczył obszar analizowany zgodnie z § 3 pkt 2 rozporządzenia, bowiem analizie poddano teren obejmujący trzykrotną szerokość frontu działki, położony po przeciwnej stronie osiedla mieszkaniowego przy ul. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. W ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza P. zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy(art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Organy I i II instancji wywiodły, że podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej było niespełnienie wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r. Nr 80 poz. 717 ze zm.). Przyjęto, że w analizowanym obszarze żadna z działek sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana budynkami o porównywalnym sposobie usytuowania i zagospodarowania terenu z wnioskowaną inwestycją. Przy czym za działkę sąsiednią uznano działkę gruntu mającą wspólną granicę z działką, na której lokalizowany ma być rozpatrywany obiekt budowlany. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę nie można zgodzić się ze stanowiskiem organów obu instancji, które przyjęły, że działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są to jedynie działki posiadające wspólną granicę z terenem inwestycji. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechny jest pogląd, z którym Sąd w niniejszym składzie się utożsamia , zgodnie z którym przymiot działek sąsiednich może odnosić się również do nieruchomości bezpośrednio nie graniczących ze sobą. W myśl aprobowanego przez tutejszy Sąd stanowiska za działkę sąsiednią w rozumieniu cytowanego art. 61 ust. 1 pkt 1, przyjąc należy nieruchomość lub jej część położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Wykładnia celowościowa prowadzi bowiem do wniosku, że skoro ratio legis art. 61 ust. 1 pkt 1 jest utrzymanie ładu przestrzennego, to ochronie tej lepiej służy interpretacja pojęcia działki sąsiedniej jako mieszczącej się w szerokim sąsiedztwie. Przy czym w każdym wypadku wymaga ono doprecyzowania z uwagi na wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Przyjęcie, że działkami sąsiednimi są jedynie działki bezpośrednio graniczące byłoby nieadekwatne do potrzeby zachowania tego ładu (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. prof. Z.Niewiadomskiego W-wa 2006 r., str. 494, 495). Nadto prowadziłoby do znacznego rygoryzmu odnośnie możliwości zagospodarowania terenów pozbawionych planu miejscowego, Wystarczyłoby, aby obie działki przecinała droga publiczna, albo wąski pas lasu, czy łąki, to sąsiedztwo już by nie istniało. Niemożliwe byłoby wówczas wydanie decyzji o warunkach zabudowy mimo, że najczęściej ład przestrzenny nie byłby zagrożony inwestycją lokowaną w powyższych okolicznościach, a polegającą na budowie domu jednorodzinnego w okolicy, gdzie kilka podobnych domów już stoi (cytowany wyżej komentarz pod ref. prof. Z.Niewiadomskiego, str. 493). W świetle powyższych wywodów za niedopuszczalną uznać należało odmowę ustalenia warunków zabudowy z powodu niespełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 poprzez brak kontynuacji funkcji na bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji działkach. Jak wywiedziono na wstępnie wykładnia pojęcia "działek sąsiednich" z art. 61 ust. 1 pkt 1, dokonana przez organy obu instancji, narusza postanowienia tej normy, wyczerpuje w istocie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa. Już z tego względu decyzje organów obu instancji musiały zostać uchylone. Ponadto w niniejszej sprawie okazała się wadliwa dokonana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, z tych przyczyn, iż obszar analizowany, objęty badaniem wyznaczony został w sposób sprzeczny z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588). Badanie załącznika graficznego do analizy, sporządzonego na kopii mapy zasadniczej prowadzi do wniosku, że granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości znacznie odbiegającej od wymaganej wspomnianym § 3 ust. 2. W myśl cytowanej normy granica ta winna przebiegać wokół działki inwestora w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniej niż 50 m. Tymczasem zakreślona na mapie granica obszaru analizowanego nie odpowiada nawet szerokości frontu działki z żadnej ze stron. Przy czym front działki w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia, to ta część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się na nią wjazd. Wyznaczenie obszaru analizowanego w zgodzie z cytowanymi normami jest niezbędnym warunkiem przeprowadzenia analizy w zakresie wymogów z art. 61 ust. 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tylko analiza odpowiadająca zakreślonym w przepisach prawa warunkom może poprzedzać decyzję w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania, wydaną w oparciu o ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Działania organu nie odpowiadające wymogom cytowanego rozporządzenia wykonawczego wyczerpują zdaniem Sądu nie tylko przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa, ale także z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. Wadliwie przeprowadzona analiza narusza bowiem, zdaniem Sądu, także przepisy procedury administracyjnej w zakresie art. 7, 77 § 1, 75 § 1, 80 kpa. Poczynione przez organ ustalenia nie zostały bowiem oparte na zebranym w sposób wyczerpujący materiale. Ocena materiału nie w pełni zgromadzonego nie odpowiada normie art. 80 kpa. Mając na względzie powyższe Sąd orzekł jak w pkt. I sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę, organy uwzględnią poczynione w uzasadnieniu rozważania, w tym co do wykładni pojęcia "działka sąsiednia" z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu, oraz co do konieczności zachowania wymogów zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. Jak w pkt. III rozstrzygnięto w oparciu o art. 152 ppsa. /-/ W.Batorowicz /-/ B.Kamieńska /-/ A.Łaskarzewska MK