II SA/Kr 776/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Ewa Rynczak Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2007 r. sprawy ze skargi "[...]" spółki z o.o. z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "G." postanawia: skargę odrzucić Rada Miasta K. uchwałą Nr (....) z dnia (.....) . uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "(.....)". Zgodnie z § 39 tejże uchwały, stawkę procentową służącą naliczaniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu dla terenów przewidzianych pod zainwestowanie ustala się w wysokości 30 %, z wyłączeniem terenów oznaczonych symbolami (...,.......,........,.....) dla których stawkę procentową, o której mowa na wstępie ustala się w wysokości O %. Pismem datowanym na ( .....) wysłanym (.....). Spółka z o.o. "( .....) " wezwała Radę Miasta K. do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego poprzez zmianę części uchwały Nr (....) z (....) . w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "(....) " w ten sposób, aby opłata określona w tej uchwale była związana ze wzrostem wartości nieruchomości. W wezwaniu zarzucono Radzie Miasta K. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 36 ust. 4 ww. ustawy, a także art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Spółka podniosła, że przed 2005 rokiem nabyła szereg nieruchomości na obszarze obowiązywania ww. planu miejscowego. Wszystkie zakupione nieruchomości były przeznaczone w poprzednio obowiązującym planie pod zabudowę mieszkaniową o znacznej intensywności. Bardzo długie prowadzenie postępowań zmierzających do uzyskania warunków zabudowy i pozwoleń na budowę uniemożliwiło Spółce rozpoczęcie realizacji inwestycji przed datą wejścia w życie ww. planu miejscowego. Wstrzymanie prac inwestycyjnych doprowadziło do wielomilionowych strat finansowych. Naruszenie art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Spółka upatruje w przyjęciu przez Radę Miasta maksymalnej i jednolitej stawki procentowej opłat i tym zróżnicowaniu właścicieli ze względu na poprzednie przeznaczenie ich nieruchomości. Naruszenia interesu prawnego Spółka upatruje w niezgodności tak przyjętej stawki procentowej opłat z aktami wyższego rzędu, czyli z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o Sygn. akt II SA/Kr 776/07 planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazującym uwzględnianie prawa własności, z art. 36 ust. 4 ww. ustawy poprzez ustalenie jednolitej stawki dla wszystkich właścicieli nieruchomości oraz z art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez brak należytej ochrony własności. Właściciele, których nieruchomości w poprzednio obowiązującym planie miejscowym były przeznaczone pod budownictwo w razie ich sprzedaży nie musieli uiszczać renty planistycznej. W zaskarżonej uchwale wszyscy właściciele nieruchomości mają obowiązek uiszczenia tej opłaty. Dnia (....). skargę na uchwałę Rady Miasta K. Nr (....) z (....) . w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "(....)" wniosła Spółka z o.o. "(....) ", domagając się uchylenia ww. uchwały w części dotyczącej ustalenia stawki procentowej wysokości opłaty wynoszącej 30 % wzrostu wartości nieruchomości, o której stanowi art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu tej skargi zarzucono Radzie Miasta K. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 36 ust. 4 ww. ustawy, a także art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżąca Spółka podniosła, że posiada interes prawny do skutecznego wniesienia skargi, ponieważ w latach 1996-2004 nabyła ona szereg nieruchomości na obszarze obowiązywania ww. planu miejscowego. Wszystkie zakupione nieruchomości były przeznaczone w poprzednio obowiązującym planie pod zabudowę mieszkaniową o znacznej intensywności. Bardzo długie prowadzenie postępowań zmierzających do uzyskania warunków zabudowy i pozwoleń na budowę uniemożliwiło skarżącej Spółce rozpoczęcie realizacji inwestycji przed datą wejścia w życie ww. planu miejscowego. Wstrzymanie prac inwestycyjnych doprowadziło do wielomilionowych strat finansowych. Zarzucono, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozostawiły w sferze uznania radom gmin ustalenie wysokości stawki procentowej opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynikających ze zmiany planu miejscowego. Ustalenie przez Radę Miasta K. najwyższej dopuszczanej stawki w wysokości 30 % miało charakter dowolny, bez uwzględnienia całokształtu okoliczności. Naruszenie konstytucyjnie zagwarantowanej równości obywateli wobec prawa skarżąca Spółka upatruje w jednakowym potraktowaniu właścicieli Sygn. akt II SA/Kr 776/07 nieruchomości zakwalifikowanych w poprzednio obowiązującym planie miejscowym do terenów mieszkaniowych, jak i tych właścicieli, których nieruchomości nie były przeznaczone przed 2006 r. pod zabudowę mieszkaniową. Tym samym naruszono zasadę poszanowania własności. Skarżąca Spółka domaga się zróżnicowania wysokości stawki opłat z uwzględnieniem stanu prawnego nieruchomości w poprzednio obowiązującym planie miejscowym. Takiej możliwości nie zakazuje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rada Miasta K. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi podniesiono, że podjęcie zaskarżonej uchwały było poprzedzone postępowaniem planistycznym. Legalność tej uchwały badał również Wojewoda......, który nie stwierdził istnienia wad. W odpowiedzi na skargę zakwestionowano istnienie po stronie skarżącej Spółki interesu prawnego we wniesieniu w tej sprawie skargi. Samo powoływanie się na trudności w uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi istnienia interesu prawnego. Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 21 Konstytucji RP, ponieważ renta planistyczna jest opłatą, a nie podatkiem i powołany artykuł Konstytucji nie reguluje prawa własności jako prawa absolutnego. Ograniczenia w sposobie wykonywania prawa własności zawiera, między innymi, art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Plan miejscowy może wprowadzić ograniczenia w zakresie wykonywania prawa własności. Posiadanie prawa do zabudowy nieruchomości wynika z planu miejscowego. Wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki nowy plan miejscowy nie ograniczył przysługującego jej prawa własności. Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skoro Rada Miasta uwzględniła prawo własności w procedurze uchwalania zaskarżonej uchwały. Co najmniej nieprecyzyjny jest zarzut nieuwzględnienia praw nabytych, skoro skarżącej Spółce nie odebrano prawa własności a rozważania co do prawa zabudowy nie są jasne. Uzyskane decyzje o warunkach zabudowy tracą byt prawny z chwila wejścia w życie planu miejscowego dla obszaru, dla którego takie decyzje wydano, ale już uchwalenie planu miejscowego nie powoduje wygaśnięcia pozwoleń na budowę. O ochronie praw nabytych nie można mówić w stosunku do decyzji ustalającej warunki zabudowy, bo do wydania tej decyzji nie ma znaczenia status prawny danej nieruchomości. Sygn. akt II SA/Kr 776/07 W ocenie Rady Miasta K. nie jest trafny zarzut naruszenia art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegający na nie zróżnicowaniu wysokości opłaty w stosunku do stanu prawnego i dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości. Stan prawny nieruchomości w ogóle nie może być kryterium określającym wysokość stawki tej opłaty. Ustawa zaś dopuszcza ustanowienie tylko jednej stawki, a nie kilku. Zaskarżoną uchwałą nie naruszono zasady równości wobec prawa tak w znaczeniu formalnym, jak i materialnym. Na rozprawie skarżąca Spółka podtrzymała zarzuty zawarte w skardze akcentując konieczność zróżnicowania wysokości stawki opłaty. Pełnomocnik Rady Miasta K. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia przepisów prawa, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie jest również właściwy miejscowo do rozpatrywania tej sprawy, ponieważ skarga dotyczy uchwały Gminy Miasta K. Skarżąca Spółka z o.o. "(....)" wniosła w ustawowym terminie skargę na uchwałę Rady Miasta K. Nr (.....) z dnia (....) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "(......) ", kwestionując jej § ...... W pierwszej kolejności Sąd rozpoznając sprawę sądowoadministracyjną wywołana tą skargą, zajął się oceną dopuszczalności jej wniesienia w tej sprawie. Jest bowiem Sądowi z urzędu znany fakt, że na uchwałę Rady Miasta K. Nr (....) z dnia (....) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "(.....) ", skargę w dniu (....) . wniósł Wojewoda ......., działając jako organ nadzoru. Skarga ta została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 maja 2007 r. (sygn. akt II SA/Kr 207/07). Sygn. akt II SA/Kr 776/07 Wyrok ten stał się z dniem 17 lipca 2007 r. prawomocny w związku z brakiem zaskarżenia. Z treści ww. skargi Wojewody ....... wynika, że kwestionowano prawidłowość również § ...... przedmiotowej uchwały. Ponadto Sąd z urzędu stwierdza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 maja 2007 r. (sygn. akt II SA/Kr 207/07) wprost stwierdził, że poddał analizie zgodności z prawem całą zaskarżoną uchwałę i stwierdził, że nie jest ona sprzeczna z prawem. W tej zaś sprawie skarżąca Spółka z o.o. "(....) " wniosła skargę na przedmiotową uchwałę w zakresie jej § .... w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Zgodnie z tym artykułem "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Nie ulega najmniejszych wątpliwości, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej i tym samym mogłaby być skutecznie zaskarżona do sądu administracyjnego, gdyby nie treść art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie stosuje się trybu wnoszenia skarg określonego o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jeżeli sąd administracyjny już w sprawie orzekał i skargę oddalił (podkreślenie Sądu). Nie ulega wątpliwości, że taka konstrukcja odpowiada zasadzie prawomocności orzeczeń - rei iudicatae i stanowi ograniczenie przed dopuszczalnością ponownego merytorycznego badania sprawy w przypadku, gdy już wcześniej sąd administracyjny zajmował się tą sprawą i skargę oddalił. Sama treść powołanego art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym może być rozumiana w dwojaki sposób: podmiotowo - jako zakaz wnoszenia skargi wielokrotnie przez tę samą osobę na tej samej podstawie prawnej i w oparciu o te same okoliczności faktyczne; lub przedmiotowo - jako zakaz wnoszenia skargi na uchwałę, która już była przedmiotem rozpoznania przez sąd administracyjny i sąd ten skargę oddalił. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia sygn. akt SK 30/02 (opub. w OTK-A 2003/8/84) wprost stwierdził, że nie jest dopuszczalnym podmiotowe Sygn. akt II SA/Kr 776/07 rozumienie pojęcia sprawy, o której mowa w art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym dodając, że właściwym jest "przedmiotowa" interpretacja tego pojęcia. To rozumienie "przedmiotowe" pojęcia sprawy, o której mowa w art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wynika stąd, że sąd administracyjny nie będąc związany granicami skargi, weryfikuje zaskarżoną uchwałę w sposób obiektywny, ponieważ badając zgodność z prawem czyni to kompleksowo, a nie tylko w zakresie skargi (art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W przypadku oddalenia skargi automatycznie orzeka o jej zgodności z prawem i tym samym nie jest już dopuszczalne ponowne weryfikowanie tej samej sprawy i ponowne weryfikowanie już raz wydanego wyroku z pominięciem trybu skargowego (czy to wniesienia skargi kasacyjnej czy też wznowienia postępowania). Tym samym należy stwierdzić, że merytoryczne rozpoznanie skargi na dany akt normatywny i stwierdzenie jego zgodności z prawem przez sąd administracyjny jednocześnie przesądza, że ten akt nie narusza interesów prawnych i uprawnień innych podmiotów oraz obowiązuje erga omnes (tak Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku z 4.11.2003 r., sygn. akt SK 30/02). Konsekwencją tak przyjętego stanowiska jest konieczność uznania, że w tej sprawie wniesienie skargi przez skarżącą Spółkę jest niedopuszczalne. Zgodnie zaś z art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn niż wymienione w art. 58 § 1 pkt 1-5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jej wniesienie jest niedopuszczalne. W tej sprawie wniesienie skargi jest niedopuszczalne w związku z wcześniejszym oddaleniem przez sąd administracyjny skargi ........ na tę uchwałę. W związku z powyższym skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji postanowienia. [pic]