II OSK 479/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie Sędzia NSA Bożena Walentynowicz /spr./ Sędzia NSA Jerzy Stankowski Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. i M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1656/07 w sprawie ze skargi M. i W. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1656/07 w sprawie ze skargi M. i W. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne. Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy R.-W. z dnia [...] lipca 1998 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R. i M. S. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego na par. nr [...] położonej w R.. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że brak udziału stron w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) i nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, a dotyczące granic własności działki sąsiedniej (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) wymienione przez wnioskodawcę jako przyczyny żądania stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy R.-W. w rzeczywistości uzasadniają wznowienie postępowania administracyjnego. Organ wskazał, że przepis § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – Dz.U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm.) dopuszczał sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, pod warunkiem że inwestor uzyska pisemną zgodę właściciela działki sąsiedniej na przybliżenie obiektu do granicy działki. W aktach sprawy istnieje dowód, z którego wynika, że M. i W. S. wyrażają zgodę na usytuowanie obiektu w granicach działek (kserokopia pisma z dnia 2 kwietnia 1998 r.). Według planu sytuacyjnego obiekt winien znaleźć się w odległości 1,5 m od ogrodzenia (granicy działek). W ocenie organu zatwierdzenie projektu budowlanego budynku ze ścianą w odległości 1,5 m od granicy działki sąsiedniej (ogrodzenie) i z okapem o szerokości 0,6 m, pomniejszającym tę odległość – nastąpiło z naruszeniem w/w przepisu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ stwierdził, że decyzja Wójta Gminy R.-W. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa i nie posiada żadnej z wad kwalifikowanych, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję wnieśli M. i W. S. podnosząc, że inwestor posługuje się sfałszowaną zgodą na przybliżenie do granicy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2007 r. rozpoznając skargę uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i doktryna prawa jest zgodna, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Sąd uznał, że istnienie lub nie pisemnej zgody właściciela działki sąsiedniej na przybliżenie obiektu do granicy działki w postępowaniu nieważnościowym nie może mieć znaczenia prawnego bowiem warunek ten zgodnie z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r. był niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zatwierdzony projekt budowlany przewidywał rozbudowę budynku ze ścianą w odległości 1,5 m od granicy działki sąsiedniej (ogrodzenie) i z okapem o szerokości 0,6 m, pomniejszającym tę odległość – nastąpiło zatem naruszenie przepisu § 12 ust. 5 warunków technicznych w/w rozporządzenia który wymaga, aby okapy i gzymsy nie pomniejszały odległości (dotyczy długości 4,0 i 3,0 m) od granicy działki budowlanej o więcej niż 0,5 m. W sytuacji zbliżenia budynku ze ścianą do granicy na odległość mniejszą niż 4,0 m (okna w ścianie) lub 3,0 m (bez okien w ścianie) przepis nie dopuszcza stosowania okapów, gzymsów, balkonów i logii, mogących pomniejszać tę odległość. Zatem, można stwierdzić w sposób bezsporny, że obiekt w tej części został zaprojektowany niezgodnie ze wskazanym przepisem. Sąd podniósł, że do wniosku o pozwolenia na budowę należało dołączyć zgodę pozostałych współwłaścicieli na rozbudowę obiektu i na przejazd przez działkę nr [...]. Powyższą informację należałoby uzupełnić o stwierdzenie, że również działka zabudowywana nr [...] stanowi co prawda współwłasność inwestorów ale stanowi również współwłasność M. i C. S.. Brak zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na dysponowanie nieruchomością przez inwestora na cele inwestycyjne mógł prowadzić do naruszenia przepisu art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414). W ocenie Sądu organy obu instancji zbyt pochopnie ustaliły, że wydanie kwestionowanej decyzji nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa a ocena prawna kwestionowanej decyzji nie może ograniczać się wyłącznie do oceny jej zgodności z decyzją o warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem Sądu, organy obu instancji z uchybieniem przepisów art. 7, 77 i 107 k.p.a. nie dokonały dokładnego wyjaśnienia sprawy, nie zebrały i nie rozpatrzyły wyczerpująco materiału dowodowego, a uzasadnienia decyzji nie zawierają właściwej analizy materiału dowodowego i wykładni przepisów. Wobec naruszenia przepisów postępowania art. 7, 77, 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu mającym znaczący wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającej ją decyzji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej "p.p.s.a.". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli R. i M. S., reprezentowani przez adwokata, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to: – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż decyzja Wójta Gminy R.-W. z dnia [...] lipca 1998 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, – art. 133 § 1 p.p.s.a. przez wyciągnięcie wniosków, które nie wynikają z akt sprawy, a to poprzez przyjęcie, że oba organy wydające decyzje w sprawie nie dokonały dokładnego wyjaśnienia sprawy, nie zebrały i nie rozpatrzyły wyczerpująco materiału dowodowego, a uzasadnienia decyzji nie zawierają właściwej analizy materiału dowodowego i wykładni przepisów, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w sprawie niniejszej wątpliwości budzi twierdzenie, że okap ma szerokość 0,6 m. Jak bowiem wynika z rzutu więźby dachowej projektu, dach przedmiotowego budynku, szerokość okapu w spornym miejscu tzn. od strony działki nr [...], nie została określona, a jak widać na szkicu, szerokości te w innych miejscach mają różne wartości. Nie sposób zatem stwierdzić, że okap jest szerokości 0,6 m , a nie np. 0,4 m. W ocenie wnoszących skargę kasacyjną nie została spełniona wstępna przesłanka uznania przedmiotowej decyzji Wójta Gminy R.-W. za rażąco naruszającą prawo. Kolejną kwestią podniesioną w skardze kasacyjnej jest kwestia drogi dojazdowej do budynku nr [...]. Według mapy sytuacyjnej w skali 1:500 stanowiącą integralną część projektu budowlanego, dojazd do projektowanego budynku przebiega przez działkę nr [...], a więc przez działkę stanowiącą współwłasność skarżących, nie zaś, jak stwierdził Sąd, przez działkę [...], wprawdzie z biegiem czasu szlak drogi przesunął się na skutek działań faktycznych na działkę [...], to jednak okoliczność ta nie ma żadnego znaczenia w postępowaniu nieważnościowym. Uzasadniając zarzut drugi należy podniesiono, iż Sąd w uzasadnieniu nie wyjaśnił na czym dokładnie polegają uchybienia przepisów art. 7, 77 i 107 k.p.a. Wywody Sądu ograniczają się jedynie do stwierdzenia, iż organy wydające decyzje w sprawie, nie dokonały dokładnego wyjaśnienia sprawy, nie zebrały i nie rozpatrzyły wyczerpująco materiału dowodowego, a uzasadnienia decyzji nie zawierają właściwej analizy materiału dowodowego i wykładni przepisów. Okoliczności te, zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, nie wynikają z akt sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, będąc związany jej zarzutami. Przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego. Skarga kasacyjna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchylającego zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2007 r. oparta została na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez przyjęcie, że decyzja Wójta Gminy R.-W. została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz 2) art. 133 § 1 p.p.s.a. przez brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego i właściwej analizy tego materiału – co miało wpływ na wynik sprawy. Oceniając powyższe zarzuty skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż mają usprawiedliwione podstawy. Podnieść należy, że Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy zaznaczył, iż przedmiotowe postępowanie toczyło się w trybie nadzwyczajnym, nieważnościowym, którego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, która dotknięta jest kwalifikowaną wadą, skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. Jedną z przesłanek art. 156 § 1 k.p.a. skutkującą nieważnością decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa, o czym traktuje art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ramach tego kryterium Sąd pierwszej instancji przytoczył stanowisko, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja jest ewidentnie sprzeczna z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem a naruszenie jest tak ciężkie, że powoduje sankcję nieważności. Uzupełniając powyższe słusznie przytoczone stanowisko Sądu pierwszej instancji należy wskazać również utrwalone w doktrynie i orzecznictwie Sądów stanowisko, iż "rażącym naruszeniem prawa jest tylko takie jego naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (wyrok NSA z dnia 27 maja 1988 r., GAP 1988, nr 13, s. 43; wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 1987 r., PiŻ nr 12, s. 15). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska organów, iż brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy R.-W. z dnia [...] lipca 1998 r. zatwierdzającej projekt budowlany i pozwalającej na rozbudowę budynku mieszkalnego na działce położonej w Radziechowach, bowiem jak przyjęły organy zgłaszane przez wnioskodawców M. i W. S. zarzuty braku udziału w postępowaniu jak i nowe dowody związane z przebiegiem granicy między działkami mogą stanowić przesłanki do wznowienia postępowania, a nie do stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na treść przepisów wykonawczych § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm.). Z oceny projektu budowlanego, zdaniem Sądu wynika, iż przewidywał on rozbudowę budynku ze ścianą w odległości 1,5 m od granicy działki i z okapem o szer. 0,6 m pomniejszającym tę odległość, co stanowi naruszenie wskazanego przepisu § 12 rozporządzenia. Sąd w tym miejscu nie dokonał oceny, czy jest to rażące naruszenie prawa i dlaczego przyjmuje taką ocenę – mając równocześnie na względzie fakt, że decyzja dotyczyła nadbudowy budynku mieszkalnego parterowego, którego usytuowanie od granicy istniało już niezależnie od projektu. Ponadto Sąd pierwszej instancji zauważył, że na mapie sytuacyjnej zaznaczone jest istniejące ogrodzenie działki nr [...] objętej inwestycją nadbudowy a nie zaznaczono przebiegu granicy z działkami sąsiednimi, oraz że wyjazd z posesji nr [...] na drogę prowadzi przez działkę nr [...] nie należącą do inwestorów R. i M. S.. Inwestorzy są tylko współwłaścicielami działki [...] razem ze współwłaścicielami M. i C. małż. S.. W ocenie Sądu pierwszej instancji inwestorzy R. i M. małż. S. nie dysponują zgodą M. i C. S. na dysponowanie działka nr [...] na przejazd przez nią jak i na rozbudowę budynku na działce [...]. Brak takich zgód może prowadzić do naruszenia przepisu art. 33 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego. Sąd pierwszej instancji stwierdzając możliwość naruszenia art. 33 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego nie dokonał oceny, iż ma charakter rażącego naruszenia prawa. Równocześnie zauważyć trzeba, iż w aktach sprawy znajduje się akt notarialny z dnia 7 lipca 1998 r., z którego wynika, że M. i C. małż. S. są rodzicami inwestora M. S.. Jako właściciele działek nr [...] i nr [...] położonych w R. – po ustanowieniu odrębnej własności dwóch lokali mieszkalnych w budynku na działce nr [...] darowali synowi M. S. lokal nr [...] wraz z udziałem wynoszącym [...] części w nieruchomości wspólnej nr [...]. Z akt sprawy wynika także, iż działka nr [...] będąca własnością M. i C. małż. S. rodziców M. S., stanowi drogę dojazdową do działki nr [...] i nigdy nie było problemów z jej korzystaniem przez małż. R. i M. S.. Dokument, tj. opisany akt notarialny, wyjaśnia problem podniesiony przez Sąd pierwszej instancji dotyczący prawa dysponowania przez inwestorów nieruchomością nr [...] i [...] – wykazując brak naruszenia art. 33 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego, określany przez Sąd jako "możliwość" naruszenia wskazanego przepisu. Z powyższych okoliczności wynika, iż Sąd pierwszej instancji nie dokonał wnikliwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w aspekcie przesłanek nieważnościowych art. 156 § 1 k.p.a. i nie wyprowadził trafnych wniosków, adekwatnych do całokształtu materiałów sprawy. Nie dokonał więc oceny zaskarżonej decyzji w świetle istniejących dowodów czyniąc zasadnym zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu przepisów art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. Już tylko na marginesie należy zauważyć nietrafną ocenę Sądu pierwszej instancji, iż organy administracji w postępowaniu nadzwyczajnym, które ma charakter kasacyjny uregulowany odrębnymi przepisami art. 156-159 k.p.a., winny prowadzić je z zachowaniem zasad określonych art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., a nadto w postępowaniu odwoławczym korzystać z przepisu art. 136 k.p.a. Stanowisko to jest wadliwe. Zasadność zarzutów skargi kasacyjnej stanowi podstawę jej uwzględnienia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji weźmie pod uwagę treść powyższych rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z mocy art. 185 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.