II GSK 462/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędziowie NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Krystyna Anna Stec Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 5 grudnia 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1685/07 w sprawie ze skargi E. Spółki Akcyjnej w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasów drogowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz E. Spółki Akcyjnej w P. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. I Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu skargi E. S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2007 r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasów drogowych, uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] maja 2007 r., w jej punkcie 1 nie zezwolił skarżącej na umieszczenie 12 reklam w pasach drogowych - określonych w tym punkcie rozstrzygnięcia - w okresie od 1 czerwca 2007 r. do 30 czerwca 2007 r. - w punkcie 2 osnowy decyzji zezwolił na umieszczenie 25 innych reklam, we wskazanych miejscach w okresie od 1 czerwca 2007 r. do 30 czerwca 2007 r., a w punkcie 3 stwierdził, że wniosek skarżącej w części dotyczącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. P. w okresie od 1 czerwca 2007 r. do 30 czerwca 2007 r. zostanie rozstrzygnięty odrębną decyzją. Spółka złożyła odwołanie od decyzji odmawiającej udzielenia zezwolenia na umieszczenie 12 reklam opisanych w punkcie 1 rozstrzygnięcia. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a odmowa uwzględnienia w części wniosku o zezwolenie na umieszczenie reklam w miejscach wskazanych przez skarżącą została uzasadniona względami bezpieczeństwa ruchu drogowego. Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarżąca wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji jedynie w zakresie pkt. 1. W pozostałym zakresie, (to jest pkt. 2 i 3) decyzja z dnia [...] maja 2007 r. stała się prawomocna. Tymczasem wobec niejasności w decyzji organu II instancji nie sposób wywieść, jaki był przedmiot postępowania odwoławczego. Komparycja decyzji organu odwoławczego (utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję) nie koresponduje, bowiem z uzasadnieniem rozstrzygnięcia, w którym Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że skarżąca odwołała się od decyzji w zakresie pkt 1. Ta nieścisłość, w ocenie Sądu I instancji, uniemożliwia kontrolę w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej bez podstawy prawnej. Ponadto Sąd stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest na tyle ogólne, iż nie spełnia kryteriów z art. 107 § 3 k.p.a. Sąd zwrócił też uwagę, że organ na poparcie twierdzeń o zagrożeniu bezpieczeństwa ruchu drogowego powołał fragmenty publikacji i opinii, nieprzedstawionych stronie przed wydaniem decyzji organu I instancji, co stanowiło naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. Te przyczyny stanowiły podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. II W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. zaskarżyło w całości wyrok domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1 i w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie prowadzone przed organami administracji publicznej nie było dotknięte wadami. Zarówno Prezydent miasta P., jak i SKO w P. nie naruszyli żadnych przepisów postępowania. Przeciwna ocena Sądu I instancji, będąca rezultatem nieuwzględnienia przez ten Sąd zgromadzonego w aktach sprawy materiału, spowodowała w istocie błędne rozstrzygnięcie, to jest uwzględnienie skargi zamiast jej oddalenia. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez to, że: - treść uzasadnienia wyroku nie pozwala na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji. Uzasadnienie jest niespójne i nieprecyzyjne, co powoduje brak możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, - nieprzedstawienie niezbędnych i jednoznacznych wskazań, co do dalszego postępowania organu administracji powoduje niepewność, co do tego, jakie czynności powinno podjąć SKO ponownie rozpatrując sprawę. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że w postępowaniu odwoławczym zobowiązany był rozpatrzeć sprawę wydania skarżącej zezwolenia "od początku", to jest ocenić możliwość uwzględnienia wniosku skarżącej, oceniając prawidłowość decyzji pierwszoinstancyjnej i postępowania poprzedzającego wydanie tej decyzji. Organ zauważył, że stosownie do okoliczności konkretnej sprawy administracyjnej rozstrzygnięcie może być zredagowane także w ten sposób, że jego treść jest podzielona – zawarta w więcej niż jednym punkcie. W świetle art. 16 § 1 k.p.a. brak jest podstaw do nadawania poszczególnym częściom tej samej decyzji samodzielnego bytu prawnego i przymiotu decyzji ostatecznych, w zależności od tego, czy określona część decyzji była przedmiotem odwołania, czy też nie. Z żadnego z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie wynika przy tym, iż organ odwoławczy jest związany granicami odwołania. Organ odwoławczy rozpatruje odwołanie od decyzji, a nie od jej poszczególnych części. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Rozstrzygnięcie jest wynikiem rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji w postępowaniu odwoławczym. Zdaniem kasatora, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organy rozpatrując sprawę wydania skarżącej zezwolenia nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, co zostało wykazane, zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. Wniosek Sądu I instancji, iż został naruszony przepis art. 10 § 1 k.p.a. został spowodowany brakiem pełnej oceny akt sprawy, w której skarżący skorzystał z prawa wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów. Ponadto, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom z art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż z jego treści nie wynika, czy Sąd uznał, iż doszło do naruszenia art. 129 § 2 k.p.a. i nie wskazał jednoznacznie, czy SKO rozpatrzyło odwołanie od decyzji ostatecznej. Brak precyzji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku utrudnia dokonanie oceny, jakie uchybienia zostały popełnione przez organy. SKO będąc związane oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.) nie może domniemywać tej oceny i treści wskazań. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca spółka domagała się jej oddalenia, wywodząc, że wyrok Sądu I instancji nie narusza prawa. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontroli kasacyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej poddany został wyrok Sądu I instancji uchylający zaskarżoną decyzję z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Skarga kasacyjna kwestionuje zarówno istnienie podstaw do zastosowania tego przepisu, jak i zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Wobec takiej redakcji środka odwoławczego, wpierw należy ustalić, czy uzasadnienie kwestionowanego nim orzeczenia pozwala na jednoznaczną rekonstrukcję oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania, a nade wszystko, czy pisemne motywy wyroku umożliwiają przeprowadzenie kontroli kasacyjnej orzeczenia. Odnosząc się do tego zagadnienia przypomnieć trzeba, że podstawową przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji była, jak to określił Sąd I instancji "nieścisłość" pomiędzy komparycją decyzji, a jej uzasadnieniem, która uniemożliwiała dokonanie kontroli zaskarżonego aktu. W ocenie Sądu I instancji, zestawienie osnowy decyzji organu odwoławczego z jej uzasadnieniem nie pozwalało na jednoznaczne stwierdzenie, czy w postępowaniu odwoławczym utrzymana została "cała" decyzja organu I instancji, czy też tylko jej zaskarżona część (pkt 1 decyzji Prezydenta Miasta P.). Naczelny Sąd Administracyjny ocenę tę podziela, zwłaszcza w świetle wywodów skargi kasacyjnej, które wskazują wprost, że organ odwoławczy objął postępowaniem odwoławczym nie tylko decyzję w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia. Postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej spółki, w której ta domagała się wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w 39 punktach miasta w celu umieszczenia reklam w takiej właśnie ilości. Analizując przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) przyjąć należy, uwzględniając regulacje zawarte w art. 39 ust. 3 i 3a tej ustawy oraz jej art. 40 ust. 2 pkt 3 i ust. 4, że w istocie wniosek skarżącej spółki dotyczył wydania 39 zezwoleń (decyzji) na zajęcie pasów drogowych. Tej oczywistej konstatacji nie zmienia ani fakt, że spółka złożyła tylko jeden wniosek, ani to, że organ administracji publicznej I instancji rozpoznał i rozstrzygnął sprawę jedną decyzją administracyjną. Zważyć bowiem należy, że przepis art. 104 k.p.a. nie stoi na przeszkodzie, aby jedną formalnie decyzją organ administracji publicznej rozstrzygnął wiele spraw administracyjnych. W takiej sytuacji działanie organu administracji publicznej musi znaleźć odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu, zwanym także osnową, sentencją czy komparycją decyzji. Dla uznania, iż organ administracji publicznej jedną decyzją rozstrzygnął więcej niż jedną sprawę administracyjną konieczne jest właściwe sformułowanie sentencji decyzji, a mianowicie sentencja decyzji winna składać się z osobnych rozstrzygnięć, pozwalających na wyodrębnienie sposobu rozstrzygnięcia konkretnej sprawy administracyjnej. Tak też w zasadzie postąpił Prezydent Miasta P. w niniejszej sprawie, aczkolwiek osnowa tej decyzji "grupuje" sprawy administracyjne za pomocą kryterium udzielenia, bądź nie udzielenia zgody na zajęcie pasa drogowego (poza tym kryterium znajduje się punkt 3 decyzji, który nie jest rozstrzygnięciem sprawy w rozumieniu art. 104 k.p.a.). W tym stanie rzeczy za błędne należało uznać twierdzenie kasatora, że "brak jest podstaw do nadawania poszczególnym częściom tej samej decyzji samodzielnego bytu prawnego (...) i przymiotu decyzji ostatecznych (w zależności od tego, czy określona część decyzji była przedmiotem odwołania czy też nie"). Ten wywód kasatora wynika między innymi z błędnej wykładni art. 138 § 1 i 2 k.p.a., dokonanej również błędnie przez skarżącego w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Rozstrzygając odwołanie od decyzji w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia organ odwoławczy może wydać rozstrzygnięcie zgodne z treścią tego przepisu, a zatem utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję o odmowie wydania zezwolenia, czy też uchylić ją i orzec co do istoty, lub też zastosować art. 138 § 2 k.p.a. Przy prawidłowym określeniu przedmiotu sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym, wywodzenie, że w takiej sytuacji organ musiałby utrzymać decyzję "w części", a zatem orzec niezgodnie z art. 138 k.p.a. jest pozbawione racji. Ponadto, uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że organ odwoławczy nie jest władny do działania z urzędu. O zakresie toczącego się postępowania odwoławczego (czy do części rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, czy do całego rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji) decyduje strona składająca odwołanie. W odwołaniu od decyzji wydanej w I instancji strona określa zakres zaskarżenia tej decyzji i nie może budzić wątpliwości to, że odwołaniem nie zostało objęte rozstrzygnięcie zezwalające na umieszczenie 25 reklam w pasach drogowych (pkt 2 decyzji organu I instancji). Nie można przy tym nie zauważyć, że ustalenie zakresu rozstrzygnięcia decyzji organu odwoławczego ma istotne znaczenie dla strony, która ubiegała się o wydanie zezwoleń na zajęcie pasów drogowych w okresie od 1 czerwca do 30 czerwca 2007 r. Decyzja organu I instancji zezwalająca na umieszczenie 25 reklam wydana została przed dniem 1 czerwca 2007 r., natomiast decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu [...] sierpnia 2007 r. Już tylko z tego punktu widzenia istotnym dla interesu strony jest jednoznaczne ustalenie, czy umieszczenie reklam w pasach drogowych wymienionych w punkcie 2 decyzji Prezydenta Miasta P. odbyło się za zezwoleniem właściwego organu, a więc w oparciu o jego decyzję ostateczną. Konkludując stwierdzić należy, że tylko rozstrzygnięcie (osnowa) niebudzące wątpliwości, co do jego zakresu w pełni odpowiada wymogowi rozstrzygnięcia decyzji, o którym mowa w art. 107 § 1 k.p.a. Jakkolwiek Sąd I instancji nie powołał wprost tego przepisu, to zasadnie ocenił, że w tej sprawie doszło do jego naruszenia i to w stopniu, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Nie budzą również jakichkolwiek wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego motywy podjęcia przez Sąd I instancji orzeczenia o kwestionowanej skargą kasacyjną treści, jak i wskazania, co do dalszego postępowania. Obowiązkiem organu odwoławczego wynikającym wprost z uzasadnienia orzeczenia jest takie sformułowanie sentencji decyzji, która będzie pozwalała na jednoznaczne określenie zakresu rozstrzygnięcia. Z tych powodów zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest pozbawiony podstaw. Te same motywy przesądziły również o tym, że za nieusprawiedliwiony Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W obrębie tego zarzutu skarżący organ podniósł jeszcze dodatkowe okoliczności wskazując, że błędne jest stanowisko Sądu I instancji, iż postępowanie przed organami administracji publicznej dotknięte było wadami, gdyż "zarówno Prezydent P., jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie naruszyli żadnych przepisów postępowania". Odnosząc się do tej tezy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji nie naprowadził jakichkolwiek okoliczności wskazujących na to, iż dokonywał oceny legalności decyzji organu I instancji. Ponadto polemika z poglądem Sądu I instancji, iż w postępowaniu odwoławczym organ nie naruszył zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a., a decyzja tego organu odpowiada art. 107 § 3 k.p.a. jest bez znaczenia dla wyników postępowania kasacyjnego. Oparcie skargi kasacyjnej na podstawie, o której stanowi art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być skuteczne tylko wówczas, gdy istnieje wskazane przez kasatora prawdopodobieństwo wpływu i to istotnego, naruszonych przepisów postępowania na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. W rozpoznawanej sprawie istniała uzasadniona, omówiona powyżej podstawa do zastosowania przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Niezależnie, zatem od tego, że kasator w omawianym zarzucie nie naprowadził istnienia ustawowych przesłanek, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wykazał, omawiając zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., że przesłanki te nie zaistniały. Brak usprawiedliwionej podstawy skargi kasacyjnej skutkował jej oddaleniem w oparciu o art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 i art. 205 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r., Nr 163, poz. 1349 ze zm.).