III SA/Wr 458/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała, Sędziowie Asesor WSA Olga Białek, Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca), Protokolant Aneta Brzezińska, po rozpoznaniu, w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Gminy D. Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności niektórych przepisów uchwały Rady Miejskiej w D. Z. z dnia [...]., Nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie, w części dotyczącej stwierdzenia nieważności fragmentów § 7 i § 8 ust. 1 powyższej uchwały; II. określa, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być wykonane w uchylonej części; III. dalej idącą skargę oddala. W rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...]., Nr [...], Wojewoda D. stwierdził nieważność następujących przepisów uchwały Rady Miejskiej w D. Z. z dnia [...], Nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy: • § 4 – we fragmencie: "przynajmniej przez okres ostatnich 3 lat"; • § 7 – we fragmencie: "trudne warunki zamieszkiwania i"; • § 8 ust. 1 – we fragmencie: "o których mowa w § 7"; • § 13 ust. 3 – we fragmencie: "i pozostaje w trudnych warunkach mieszkaniowych określonych w § 8 niniejszej uchwały"; • § 13 ust. 5, uznając, że zakwestionowane fragmenty czterech pierwszych przepisów w sposób istotny naruszają art. 21 ust. 3 w związku z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (jednolity tekst – Dz. U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266 ze zm.) – powoływanej w dalszych wywodach jako "ustawa o ochronie lokatorów" – natomiast ostatni z wymienionych przepisów narusza w sposób istotny art. 23 ust. 2 tej samej ustawy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia (po przytoczeniu brzmienia art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie lokatorów oraz wszystkich zakwestionowanych zapisów uchwały) organ nadzoru powołał się na przepisy: art. 7 ust. 1 i art. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie lokatorów oraz art. 32 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. W ocenie Wojewody, z przepisów tych wynika wyraźnie, iż członkami wspólnoty są z mocy prawa mieszkańcy gminy, w związku z czym gmina nie może dyskryminować swoich niektórych mieszkańców przy przyznawaniu lokali tworzących jej zasób mieszkaniowy. Jedyny wyjątek stanowi w tym zakresie dyspozycja art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie lokatorów, zgodnie z którym rada gminy może ograniczyć krąg mieszkańców uprawnionych do najmu lokali na czas nieoznaczony bądź lokalu socjalnego, poprzez określenie dochodu osób uprawnionych. Wysokość dochodu jest zatem – zdaniem organu – jedynym kryterium ograniczającym uprawnienia mieszkańców gminy do najmu obu wymienionych typów lokali mieszkalnych. W odniesieniu do lokalu socjalnego, w art. 23 ust. 2 tej samej ustawy, prawodawca wprowadził dodatkowe kryterium – brak tytułu prawnego do lokalu. Według Wojewody, ograniczenie możliwości najmu lokali z mieszkaniowego zasobu gminy poprzez: wymóg posiadania trudnych warunków zamieszkiwania i wymóg stałego zamieszkiwania w gminie przez ostatnie 3 lata są niedopuszczalne w świetle przywołanych przepisów ustawowych. W ocenie organu nadzoru, w sprzeczności z art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie lokatorów pozostaje także § 13 ust. 5 uchwały, w myśl którego: "Osoby, które nie osiągają dochodów mogą wynająć lokal socjalny tylko za poręczeniem przez osoby trzecie ewentualnej spłaty czynszu i innych należności z tytułu najmu takiego lokalu". Rada nie jest bowiem uprawniona do wprowadzania dodatkowego, pozaustawowego wymogu poręczenia przez osoby trzecie należności wymienionych w § 13 ust. 5 uchwały. Skoro osoby ubiegające się o najem lokalu socjalnego nie posiadają w ogóle dochodów, to niewątpliwie spełniać będą kryterium dochodowe uprawniające – według art. 23 ust. 2 ustawy, przy braku tytułu prawnego do lokalu – do ubiegania się o jego najem. Zabezpieczenie roszczeń gminy powinno ewentualnie nastąpić w umowie najmu. W ostatnim akapicie uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda stwierdził, że to, iż zakwestionowany § 8 uchwały, definiujący trudne warunki zamieszkiwania, miał na celu oznaczenie kryterium kwalifikującego wnioskodawcę do ich poprawy, wynika nie z treści tego przepisu, a jedynie z uzasadnienia uchwały. Należałoby zatem dokonać stosownej zmiany tego przepisu. Gmina D. Z. zaskarżyła rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] Nr [...] – w całości – do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie tego aktu. Argumentacja przywołana w uzasadnieniu skargi dotyczy jednak tylko niektórych zapisów uchwały zakwestionowanych przez organ nadzoru. Gmina podkreśliła, że fragmenty § 7 i § 8 ust. 1, których nieważność stwierdził Wojewoda, realizują w istocie dyspozycje wynikające z art. 21 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy o ochronie lokatorów, ponieważ użyte w uchwale określenie "trudne warunki mieszkaniowe", to właśnie "warunki zamieszkiwania kwalifikujące do ich poprawienia", w rozumieniu ustawy. W skardze zarzucono ponadto niekonsekwencję organu nadzoru, skoro uznał on za naruszające prawo jedynie samo sformułowanie "trudne warunki mieszkaniowe", pozostawiając jednak w obrocie prawnym pozostałą część § 8 uchwały, w której wyjaśniono treść tego pojęcia. Zdaniem strony skarżącej, zakwestionowany przez Wojewodę fragment § 4 uchwały określa kryterium wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokali na czas nieoznaczony, kryterium, o którym mowa w art. 21 ust. 3 pkt 3 tej samej ustawy. W odpowiedzi Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Dodatkowo wywodzono, że treść § 7 uchwały świadczy – jeśli dodatkowo uwzględnić brzmienie jej § 10 – iż określono tam ogólne przesłanki oddania lokalu w najem, a nie kryteria określające pierwszeństwo w zawarciu umowy. Nawiązując do art. 2 Konstytucji i § 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), podniesiono też konieczność zachowania odpowiedniego standardu aktów prawa miejscowego, aby przepisy w nich zawarte były jasne i zrozumiałe dla ich adresatów. Z kolei w piśmie stanowiącym załącznik do rozprawy sądowej pełnomocnik Wojewody wyjaśnił, że § 8 uchwały wypełnia w istocie dyspozycję art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie lokatorów, co wynika z uzasadnienia uchwały. Dlatego też organ nadzoru ograniczył się jedynie do stwierdzenia nieważności zakwestionowanego fragmentu tego przepisu, odsyłającego do § 7, nie stwierdzając nieważności całego § 8 uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity tekst – Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), powoływanej w dalszych wywodach jako "u.s.g.", rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. W myśl art. 98 ust. 4 tej samej ustawy, do postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 1 i 2, stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej – przede wszystkim zatem przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przytaczanej dalej jako "p.p.s.a." – z wyłączeniem art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. (art. 102a u.s.g.). Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a., sprawując kontrolę administracji publicznej sady administracyjne stosują środki przewidziane w tej ustawie, a więc także środek wskazany w art. 148, zgodnie z którym sąd – uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru – uchyla ten akt. Biorąc pod uwagę przedstawione zasady kontroli legalności dokonywanej przez sądy administracyjne należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie skarga zasługiwała na częściowe tylko uwzględnienie. W ocenie składu orzekającego, uzasadnione są w szczególności zarzuty skargi podważające prawidłowość stwierdzenia przez Wojewodę fragmentów § 7 i § 8 ust. 1 uchwały, przepisów o następującym brzmieniu: "§ 7. Lokale mieszkalne należące do mieszkaniowego zasobu gminy mogą być oddawane w najem osobom, które kwalifikują się do wynajmu takiego lokalu z uwagi na trudne warunki zamieszkiwania i niskie dochody."; "§ 8. 1. Trudne warunki zamieszkiwania, o których mowa w § 7, spełniają osoby: ..." Stwierdzając nieważność zapisów: "trudne warunki zamieszkiwania i" (w ramach § 7) oraz "o których mowa w § 7" (w ramach § 8 ust. 1) organ nadzoru zarzucił, że naruszają one w sposób istotny art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie lokatorów, który wprowadza jedyne kryterium ograniczające uprawnienia mieszkańców gminy do starania się o najem mieszkania z zasobu gminy, tzn. kryterium dochodu osób uprawnionych. Niedopuszczalne jest zatem wprowadzanie w tym zakresie kolejnego ograniczenia, w postaci "trudnych warunków zamieszkiwania". Takiego stanowiska nie można podzielić, z następujących powodów. Na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie lokatorów, rada każdej gminy uzyskała kompetencję do uchwalenia – między innymi – zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. W ust. 3 tego samego artykułu ustawodawca przewidział z kolei, że "Zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego gminy powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającego zastosowanie obniżek czynszu; 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; ..." (pozostałe punkty 3-7 tego przepisu, zawierającego wszak jedynie wyliczenie przykładowe, nie mają istotniejszego znaczenia dla tego fragmentu wywodów Sądu). W kontekście dopiero co przytoczonych zapisów ustawowych nie znajduje uzasadnienia pogląd Wojewody, zgodnie z którym, kryterium dochodowe stanowi jedyne (podkreślenie składu orzekającego) ograniczenie uprawnienia do ubiegania się o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Drugim ograniczeniem o ustawowym charakterze są bowiem takie warunki zamieszkiwania, które – w myśl art. 21 ust. 3 pkt 2 – nie kwalifikują wnioskodawcy do ich poprawy. Niezrozumiałe jest więc upatrywanie jednego tylko kryterium ustawowego, mimo że legislator oba wymienione dopiero co wymogi ujął w przepisach o identycznej randze redakcyjnej, pomieszczonych dodatkowo w ramach tego samego przepisu wyższej rangi (chodzi przecież o punkty w ramach tego samego ust. 3 w art. 21 ustawy). Wybiórcze uwzględnianie tylko niektórych przesłanek ustawowych nie może być aprobowane jako standard prawidłowej wykładni. W zakwestionowanej uchwale Rada była zatem w pełni uprawniona do określenia "warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy" (w rozumieniu wcześniej przywołanego przepisu ustawy) mianem "trudnych (kolejne podkreślenie Sądu) warunków zamieszkiwania", wyjaśniając znaczenie tego drugiego pojęcia w § 8 ust. 1 uchwały. Za uzasadniony wypada też uznać zabieg ujęcia w § 7 koniunkcji trudnych warunków zamieszkiwania i niskich dochodów, jako przesłanek, które dopiero łącznie uprawniają do skutecznego ubiegania się o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Skoro w art. 21 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawodawca wprowadził – co wcześniej już skonstatowano – dwie (a nie jedną) przesłanki takiego uprawnienia, niespełnienie któregokolwiek z tych wymogów powinno uprawnienie to skutecznie eliminować. Jest bowiem logiczne, że osoba mająca trudne (wymagające poprawy) warunki zamieszkiwania nie powinna być mimo to uprawniona do najmu innego lokalu, ze względu na przekroczenie progu dochodowego. Istnieje też odwrotna zależność – niski dochód nie powinien uprawniać do najmu lokalu, skoro aktualnie posiadane warunki zamieszkiwania nie kwalifikują danej osoby do ich poprawy. W konkluzji tego fragmentu uzasadnienia należy podkreślić, iż stwierdzając nieważność obu fragmentów § 7 i § 8 ust. 1 uchwały, organ nadzoru naruszył art. 21 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 ustawy o ochronie lokatorów, przez niewłaściwą wykładnię tych przepisów, co obligowało Sąd do uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego w tej części, stosownie do dyspozycji art. 148 p.p.s.a. (pkt I wyroku). Natomiast orzeczenie pomieszczone w pkt. II wyroku wynika z konieczności zastosowania art. 152 tej samej ustawy. Zasadne było natomiast stwierdzenie przez Wojewodę nieważności pozostałych zakwestionowanych zapisów uchwały. W tym zakresie skład orzekający w pełni podziela argumentację zawartą w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego i w odpowiedzi na skargę. Niedopuszczalne było w szczególności wprowadzenie przez Radę nowego, pozaustawowego ograniczenia do § 4 uchwały, w postaci wymogu trzyletniego stałego zamieszkiwania wnioskodawcy na obszarze Gminy. Zapis tej treści jest przede wszystkim sprzeczny z definicją wspólnoty samorządowej, którą – w myśl art. 1 ust. 1 u.s.g. – tworzą z mocy prawa wszyscy mieszkańcy gminy, bez względu na okres zamieszkiwania na jej terenie. Analizowany zapis godzi ponadto w zasadę równości wszystkich podmiotów wobec prawa, proklamowaną w art. 32 Konstytucji. Lokale socjalne zostały potraktowane odrębnie w art. 22-25 ustawy o ochronie lokatorów. Wypada zgodzić się i w tym zakresie ze stanowiskiem organu nadzoru, że ustawowe kryteria, uprawniające wnioskodawcę do ubiegania się o zawarcie z gminą umowy najmu takiego lokalu ograniczają się wyłącznie do: 1) braku tytułu prawnego do lokalu i 2) spełnienia określonego kryterium dochodowego (art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie lokatorów). Wprowadzenie do uchwały innych wymogów – w postaci odesłania do trudnych warunków zamieszkiwania określonych w § 8 uchwały i konieczności poręczenia przez osoby trzecie zapłaty czynszu i innych należności związanych z najmem lokalu socjalnego – są niedopuszczalne. Dlatego też Wojewoda był uprawniony do stwierdzenia nieważności także fragmentu § 13 ust. 3 i całego ust. 5 w tym paragrafie, jako postanowień naruszających w istotny sposób art. 23 ust. 2 wspomnianej ustawy. Skoro stwierdzenie nieważności fragmentów § 4 i § 13 ust. 3 oraz całego § 13 ust. 5 uchwały znajduje pełne oparcie normatywne, skargę kwestionującą w tym zakresie rozstrzygnięcie nadzorcze Sąd był zmuszony oddalić, kierując się dyspozycją art. 151 p.p.s.a. (pkt III wyroku).