II SA/Rz 28/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Robert Sawuła Protokolant sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 5 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi M.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) października 2006 r. nr (...) w przedmiocie zasiłku rodzinnego -skargę oddala- Zaskarżoną decyzją /.../ z dnia[...] października 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm./, po rozpatrzeniu odwołania M. D. od decyzji Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2006 r. w sprawie nie przyznania prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku na dzieci: G., J. i M. D., postanowiło utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że rozpoznając wniosek z dnia 1 sierpnia 2006 r. M. D. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na dzieci: G., J. i M. D. oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka: na dzieci G. i J. D. oraz z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej: na dziecko M.D. i z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przez dzieci: G. i J. D. organ I instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., /.../ nie przyznał prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku na dzieci: G., J. i M. D. Stwierdził bowiem, że ustalony w rodzinie wnioskodawczyni dochód na osobę w 2005 r. wynosił 628,49 zł i przekroczył kwotę progową 504 zł uprawniającą do przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku. W złożonym odwołaniu M. D. wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji, uważając, że powinna otrzymać wnioskowane świadczenia. Dołączyła zaświadczenie z zakładu pracy zmarłego męża wyjaśniające, że uzyskany dochód w kwocie 8.936,47 zł był jednorazowym przychodem dotyczącym wynagrodzenia męża /zasiłek chorobowy, ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, wynagrodzenie za godziny nadliczbowe, umorzona pożyczka/ i jej zdaniem powyższy dochód powinien zostać potraktowany jako "dochód utracony". Analizując niniejszą sprawę organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia kwestionowanej w odwołaniu decyzji. W szczególności podkreślił, że zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. Nr 228, poz. 2255 ze zm./ zasiłek rodzinny przysługuje uprawnionym do jego otrzymania, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę lub dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 zł. Dochód M. D. za 2005 r., po odliczeniach, wynosi 30.167,43 zł., co po przeliczeniu miesięcznego dochodu na osobę /rodzina składa się z 4 osób/ wynosi 628,49 zł i przekracza kryterium dochodowe uprawniające do przyznania zasiłku rodzinnego. Odnosząc się do zarzutu odwołania, że przekroczenie dochodu wynika z faktu otrzymania kwoty 8.936,47 zł z zakładu pracy zmarłego męża – zdaniem odwołującej się był to "przychód jednorazowy i utracony już na zawsze" – wyjaśniono, że w myśl art. 5 ust. 4 cyt. ustawy w przypadku utraty dochodu prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na wniosek osoby, na podstawie dochodu rodziny pomniejszonego o utracony dochód, przy czym utrata dochodu zgodnie z art. 3 pkt 24 tej ustawy oznacza utratę dochodu spowodowaną: uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, utratą prawa do zasiłku dla bezrobotnych lub stypendium w wysokości zasiłku dla bezrobotnych, utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło, utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, z wyjątkiem rent przyznanych rolnikom w związku z przekazaniem lub dzierżawą gospodarstwa rolnego, niedotrzymywaniem części lub całości zasądzonych świadczeń alimentacyjnych, wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej. W tym zamkniętym katalogu nie ma więc przypadku jaki dotknął M. D. Wskazano, że organy orzekające obowiązane są do stosowania przepisów prawa i nie mogą dowolnie przyznać świadczeń, a odmowa przyznania wnioskowanych świadczeń nie wyklucza ubiegania się o inne formy pomocy społecznej. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M. D. wywodzi, jak w odwołaniu. Wskazuje też, że została nieodwracalnie pokrzywdzona przez los, dodatkowo pozbawiono ją zasiłku na osierocone dzieci i prosi "o pomoc w uzyskaniu zasiłku rodzinnego na trójkę dzieci". W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przede wszystkim należy podnieść, że w myśl przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zakres powyższej kontroli wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, a zgodnie z jego brzmieniem Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zatem zaskarżoną decyzję w omówionym zakresie, Sąd nie stwierdził aby przy jej wydaniu doszło do naruszenia prawa. W konsekwencji więc, zgodnie z art. 151 powyższej ustawy, skarga podlegała oddaleniu. Przedmiotem rozstrzygnięć organów obu instancji była sprawa przyznania skarżącej zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dzieci – synów G., J. i M. D. Sprawę tę regulują przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. Nr 228, poz. 2255 ze zm./, która ustanawia pewne kryteria, uzależniając od ich spełnienia nabycie prawa do powyższych świadczeń. Jednym z nich jest spełnienie tzw. kryterium dochodowego. W myśl bowiem art. 5 ust. 1 powyższej ustawy zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 tej ustawy, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 zł. Kwota ta ulega podwyższeniu do 583 zł, gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Materiał aktowy rozpoznawanej sprawy wykazuje, że łączny roczny dochód rodziny skarżącej /sama skarżąca i trzech synów/ w roku 2005, tj. poprzedzającym złożenie przez nią wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku wyniósł 30.167,43 zł, co w przeliczeniu na osobę wynosi 628,49 zł i tym samym przekracza kryterium dochodowe określone w art. 5 ust. 1 cyt. ustawy, uprawniające do nabycia tychże świadczeń. Skarżąca M. D. w skardze, a wcześniej i w odwołaniu kwestionuje zasadność uwzględnienia przez organy orzekające w sprawie kwoty 8.936,47 zł – skutkującej przekroczeniem kryterium dochodowego – która jej zdaniem powinna zostać potraktowana jako "dochód utracony". Nie jest przy tym kwestionowane, że na powyższą kwotę, wypłaconą skarżącej przez pracodawcę jej zmarłego męża, składają się następujące składniki: zasiłek chorobowy /660,24 zł/, ekwiwalent za nie wykorzystany urlop wypoczynkowy /6260,43 zł/, wynagrodzenie za godziny nadliczbowe /1570,80 zł/, umorzona pożyczka mieszkaniowa /445 zł/. W ocenie Sądu, pogląd skarżącej nie zasługuje na akceptację. Otóż art. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych cyt. wyżej stanowi, co należy rozumieć przez dochód, od wysokości którego przysługuje stosownie do treści art. 5 tej ustawy zasiłek rodzinny. W myśl art. 3 pkt 1 lit. a ustawy dochód stanowią /po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób/ przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Skoro przepis art. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych odsyła do ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych /Dz.U. z 2000 r. Nr 14, poz. 176 ze zm./, to w tej ustawie należy poszukiwać, czy składniki kwoty ogółem 8.936,47 zł wypłaconej skarżącej przez pracodawcę jej zmarłego męża stanowią przychód, czy też nie wlicza się ich do przychodu. W rozdziale 2 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych określone zostały źródła przychodu – źródłem przychodu wymienionym w art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy jest między innymi stosunek pracy. Natomiast w myśl art. 12 ust. 1 tej ustawy za przychody ze stosunku pracy uważa się wszelkiego rodzaju wypłaty pieniężne oraz wartość pieniężną świadczeń w naturze bądź ich ekwiwalenty, bez względu na źródło finansowania tych wypłat i świadczeń, a w szczególności wynagrodzenia zasadnicze, wynagrodzenia za godziny nadliczbowe, różnego rodzaju dodatki, nagrody, ekwiwalenty za nie wykorzystany urlop wypoczynkowy i wszelkie inne kwoty niezależnie od tego, czy ich wysokość została z góry ustalona, a ponadto świadczenia pieniężne ponoszone za pracownika, jak również wartość innych nieodpłatnych świadczeń lub świadczeń częściowo odpłatnych. Niewymienienie zaś w art. 21 cyt. ustawy, zawierającym w swej treści katalog zwolnień przedmiotowych, wartości umorzonych kredytów /pożyczek/ czyni zasadnym wniosek, że kwota 445 zł /wg zaświadczenia z dnia 2.08.2006 r. pracodawcy męża skarżącej – A. Sp. z o.o. w R. jest to kwota umorzonej pożyczki mieszkaniowej /stanowi przychód podlegający opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Prawidłowo zatem organy ustaliły dochód przypadający w rodzinie, którego wysokość nie pozwala na przyznanie na rzecz G., J. i M. D. zasiłku rodzinnego i dodatków związanych z tym zasiłkiem. Słusznie też organy obu instancji nie uwzględniły żądań skarżącej, aby wspomnianą wyżej kwotę 8.936,47 zł traktować jako dochód utracony. W dacie orzekania przez te organy art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych nakazywał w przypadku utraty dochodu prawo do zasiłku rodzinnego ustalać na podstawie dochodu rodziny pomniejszonego o utracony dochód. Definicję "utraty dochodu" zawiera art. 3 pkt 3 powyższej ustawy, wskazując, że jest to utrata dochodu spowodowana: a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, b) utratą prawa do zasiłku dla bezrobotnych lub stypendium w wysokości zasiłku dla bezrobotnych, c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło, d) utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, z wyjątkiem rent przyznanych rolnikom w związku z przekazaniem lub dzierżawa gospodarstwa rolnego, e) niedotrzymywaniem części lub całości zasądzonych świadczeń alimentacyjnych, f) wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej. Konstrukcja przyjęta w definicji "utraty dochodu" /wyliczenie zamknięte/ wyklucza zakwalifikowanie do tego pojęcia innych, niż wymienione w nich przypadków zmniejszenia dochodu w okresie zasiłkowym w stosunku do roku go poprzedzającego. W tym katalogu, jak przyjął organ II instancji, nie mieści się przypadek jaki dotknął skarżącą. Stąd też nie można temu organowi, który nie zastosował przepisu art. 5 ust. 4 cyt. ustawy, zarzucić naruszenia prawa. Powoływanie się zaś przez skarżącą na stanowisko wyrażone w piśmie Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej Departament Świadczeń Rolnych z dnia 7 grudnia 2006 r., dołączone do akt sądowych, musi być ocenione jako chybione. Zgodnie z art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a pismo powyższe takiego waloru nie posiada. Nie jest też ono źródłem powszechnie obowiązującego prawa /art. 87 Konstytucji RP/, zaś członkowie składów orzekających kolegiów są związani wyłącznie wspomnianymi wyżej przepisami prawa /art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12.10.1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych – Dz.U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm./. Stąd też stanowisko wyrażone w powyższym piśmie nie było wiążące dla składu orzekającego Kolegium. Z przyczyn wyjaśnionych na wstępie, a dotyczących kognicji sądów administracyjnych, nie mogła zostać uwzględniona prośba skarżącej "o pomoc w uzyskaniu zasiłku rodzinnego", a więc w istocie jego przyznanie, gdyż takie rozstrzygnięcie nie mieści się w kompetencjach tego Sądu. Trzeba natomiast podkreślić, że trafnie pouczono skarżącą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o możliwości ubiegania się o inne formy pomocy społecznej, zaś na dzieci pobierające naukę /uczniów/ dodatkowo również w ramach przepisów ustawy o systemie oświaty. Mając to wszystko na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że na zasadzie art. 151 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec, jak w sentencji.