II SA/Rz 534/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Robert Sawuła Protokolant sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 5 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy i Rady Sołeckiej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) sierpnia 2005 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Rady Sołeckiej kwotę 440 zł /słownie: czterysta czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Gminy kwotę 440 zł /słownie: czterysta czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. do wyroku z dnia 5 grudnia 2007 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i 156 § 1 pkt 2 KPA oraz art. 1 ust. 1 i 2 i art. 8 ust. 1 i 6 oraz art. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. Nr 28, poz. 169 z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia [...] maja 2005 r., Nr [...]w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...].09.2000 r., Nr [...]utrzymało w mocy przedmiotową decyzję. W uzasadnieniu aktu podano, że decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...].09.2000 r. stwierdzającej, że nieruchomość położna w N. na dzień 5 lipca 1963 r. stanowiła mienie gromadzkie. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Wójt Gminy i Rada Sołecka zarzucili naruszenie przez Kolegium przepisów art. 7, art. 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 KPA, a także przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. -Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. We wniosku podniesiono, że mienie gromadzkie to nie tylko prawo własnościowe, ale i inne prawa majątkowe, które przysługiwały mieszkańcom. Według wnoszących nie wyjaśniono stanowiska, iż doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dołączono dokumenty potwierdzające prawo mieszkańców do mienia gromadzkiego (plan sytuacyjny po podziale parcel w Gminie N., wypis z rejestru gruntów oraz zgłoszenia mieszkańców wsi do właściciela gruntów w sprawie przekazania im nieruchomości do korzystania). Wnoszą o uwzględnienie okoliczności, iż nie tylko prawo własnościowe, ale i inne uprawnienia do korzystania z gruntów stanowią podstawę do stwierdzenia, iż określona nieruchomość jest mieniem gromadzkim. Ponownie rozpatrując sprawę organ stwierdził, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest trafnym - zdaniem organu - zarzut braku wskazania w uzasadnieniu Kolegium okoliczności dla jakich naruszenie prawa ma charakter rażący, jak też ten, który odnosi się do rzekomego przyjęcia przez Kolegium założenia, że jedynie prawo własności jest tym prawem które uzasadnia zakwalifikowanie mienia jako "mienie gromadzkie". To nie Kolegium w swoim orzeczeniu akcentowało, że chodzi o własność, lecz właśnie Starosta w swojej decyzji na tej instytucji oparł swoje rozstrzygnięcie. Stwierdzenia "przedmiotowy grunt zawsze stanowił mienie gromadzkie. Został zakupiony od hrabiego S. przez mieszkańców wsi D. na majątek wiejski. Pieniądze na zakup pochodziły ze sprzedaży drewna z lasów mienia gromadzkiego" nie znajduje oparcia w materiale dowodowym sprawy. Przyjęcie zaś za udowodnione okoliczności, które nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym nie można uznać za pozbawione charakteru rażącego naruszenia, zwłaszcza wówczas, gdy okoliczność taka jest akcentowana jako ta na której opiera się rozstrzygnięcie. Nie zmienia też sytuacji fakt dołączenia do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zgłoszeń mieszkańców wsi do właściciela gruntów o przekazania im nieruchomości do korzystania. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, dowodzi, że nieruchomość położona w N. obejmująca przedmiotowe działki gruntowe stanowiła własność K. S. od 1936 r., co potwierdzają zapisy księgi gruntowej Lwh [...] (prowadzonej nieprzerwanie od 1933 r. do 1996 r). W tej księdze gruntowej nie ma żadnych zapisów potwierdzających prawa przysługujące mieszkańcom wsi D. do wymienionych w niej nieruchomości. Następnie prawo własności zostało wpisane na Skarb Państwa w miejsce K. S. na podstawie dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. nr 39, poz. 233). Dołączone do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zgłoszenia mieszkańców wsi do właściciela gruntów o przekazanie im nieruchomości do korzystania sporządzone zostały w dniu 25 sierpnia 1939 r., nie stanowią dowodu na to, że przedmiotowa nieruchomość stała się majątkiem, dobrem czy innym prawem majątkowym przysługującym mieszkańcom D. Zgłoszenia te wraz z planem sytuacyjnym dowodzą, iż mieszkańcy mieli zamiar nabycia nieruchomości od właściciela – K. S., jednak nie potwierdzają faktu nabycia przez mieszkańców praw do nieruchomości położonej w N., co podniosło część mieszkańców w złożonym przez nich w dniu 9 grudnia 2000 r. oświadczeniu. Uznać zatem należy, że brak jest dowodów i podstaw do zakwestionowania wpisów zwartych w Lwh [...], z których nie wynika, aby do części nieruchomości objętych tym dokumentem (tj. działki gruntowe nr 1920, 1921, 1922) przysługiwało mieszkańcom wsi D. jakiekolwiek prawo o charakterze majątkowym. W związku z powyższym nie było podstaw do uznania, iż przedmiotowa nieruchomość stanowiła w dniu 5 lipca 1960 r. mienie gromadzkie i podlegała zagospodarowaniu w trybie określonym w przepisie art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Z tej przyczyny decyzja Starosty [...] orzekająca o tym, iż nieruchomość gruntowa położona w N. stanowiła mienie gromadzkie, wydana została z naruszeniem przepisu art. 1 ust. 2 w związku z art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Jednocześnie postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 KPA poprzez przyjęcie za udowodnione, iż nieruchomość położna w N. stanowiła mienie gromadzkie. Nieporozumieniem jest twierdzenie zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jakoby Kolegium swoim rozstrzygnięciem miało przesądzać o braku praw mieszkańców wsi D. do określonego mienia jako gromadzkiego. Stwierdzenie nieważności dotyczy konkretnej decyzji Starosty podjętej w oparciu o określone i konkretnie w niej wskazane okoliczności tj. zakup nieruchomości od hrabiego S. Istniejące dokumenty przeczą zaś takiemu stanowisku w sposób oczywisty, a więc oparcie rozstrzygnięcia na takich podstawach w sposób rażący narusza zasady postępowania dowodowego. Sprawa stwierdzenia, czy określone nieruchomości stanowią mienie gromadzkie (art. 8 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych), wobec stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2000 r. pozostaje do załatwienia, a decyzja Kolegium o niczym w tym zakresie nie przesądza. Powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zaskarżyli Wójt Gminy i Rada Sołecka domagając się jej uchylenia, jak również uchylenia poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].05.2005 r. i zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych w zw. z § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1962 r. w sprawie zarządu mienia gromadzkiego i trybu jego zbywania poprzez błędną wykładnię i zawężenie pojęcia mienia gromadzkiego tylko do prawa własności, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 KPA poprzez nieuwzględnienie całości materiału dowodowego i uznanie, iż dowody zgromadzone w sprawie nie dają podstaw do uznania, iż mieszkańcy wsi D. mieli prawo do spornych nieruchomości, a także naruszenie przepisów postępowania tj. art. 156 § 1 pkt 2 KPA poprzez przyjęcie, iż decyzja Starosty [...] z dnia [...].09.2000 r. rażąco narusza prawo. W uzasadnieniu skargi podano, że decyzją z dnia [...].09.2000 r. Starosta [...] stwierdził, że nieruchomość położona w N., składająca się z działek gruntowych nr 1920 o pow. 7,10 ha, 1921 o pow. 0,04 ha, 1922 o pow. 0,37 ha na dzień 5 lipca 1963 r. stanowiła mienie gromadzkie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2005 r., znak: [...] stwierdziło na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 nieważność wyżej wskazanej decyzji Starosty [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa procesowego tj. art. 7 KPA oraz prawa materialnego tj. art. 1 ust. 2 ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Kolegium stwierdziło, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala przyjąć, ze nieruchomość gruntowa położona w N. stanowiła majątek gromadzki, dobra gromadzkie czy inne prawa majątkowe. Stanowisko takie Kolegium podtrzymało w decyzji z dnia [...].08.2005 r., rozpatrując wniosek Wójta Gminy i Rady Sołecka o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ze stanowiskiem SKO skarżący nie zgadzają się. Ich zdaniem organ mylnie przyjął, iż decyzja Starosty [...] naruszyła art. 7 KPA, a tym samym organ odwoławczy bezpodstawnie zastosował art. 156 § 1 pkt 2 KPA. Nie można uznać, iż doszło do rażącego naruszenia prawa i nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]. Zgodnie z definicją znajdująca się w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29.11.1962 r. w sprawie zarządu mienia gromadzkiego i trybu jego zbywania, mieniem gromadzkim jest mienie, które do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 25.09.1954 r.(....) stanowiło majątek dawnych gromad, dobro gromady oraz inne prawa majątkowe. Skarżący uważają iż nieruchomości płożone w N. stanowiły dobro gromadzkie, gdyż były użytkowane przez mieszkańców D. Faktycznie wykonywane prawo do nieodpłatnego korzystania z gruntu przez mieszkańców D., nawet jeżeli nie zostało uwidocznione w księdze gruntowej Lwh [...], daje podstawę do zakwalifikowania tych nieruchomości jako mienia gromadzkiego. Odmienna interpretacja stanowi naruszenie art. 1 ust. 2 ustawy o wspólnotach gruntowych. Okoliczność faktycznego korzystania z gruntów została potwierdzona zeznaniami mieszkańców wsi D. Przedstawione organowi zgłoszenia mieszkańców wsi z dnia 25.08. 1939 r. do właściciela gruntów o przekazanie im nieruchomości do korzystania, łącznie z planem sytuacyjnym po podziale parcel w Gminie N. powinny być uznane za wystarczający dowód, iż doszło do nieformalnego zakupu gruntów przez mieszkańców wsi od K. S. Sporne nieruchomości stały się własnością mieszkańców wsi D. przed wejściem w życie dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 i nie powinny być przejęte na cele reformy rolnej, a więc nie powinny stać się własnością, Skarbu Państwa. W powyższych okolicznościach Starosta [...] nie naruszył prawa stwierdzając w swojej decyzji z dnia [...].09.2000r., iż nieruchomość położona w N. stanowiła mienie gromadzkie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozpoznając przedmiotową skargę wyrokiem z dnia 20.09.2006 r., sygn. akt II SA/Rz 957/05 oddalił ją. Sąd stanął na stanowisku, iż Wójt Gminy reprezentujący Gminę ani Rada Sołecka nie są uprawnieni do wniesienia skargi, bowiem zaskarżona decyzja nie dotyka uprawnień Gminy jak i Sołectwa. Rozpoznając skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20.04.2007 r. uchylił wyrok Sądu I Instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd II instancji uznał, że skarżącym przymiot strony w sprawie przysługuje, stąd też rolą Sądu I instancji będzie rozpoznanie przedmiotowej skargi zgodnie z zakresem kognicji sądu administracyjnego. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Kontrola zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny sprowadza się do badania go pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz. 1269) przy czym sąd - z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) - nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli aktu administracyjnego we wskazanych wyżej granicach Sąd uznał, że zaskarżona decyzja w obrocie prawnym ostać się nie może, jednakże nie z przyczyn w skardze wskazanych, a tych wziętych pod uwagę z urzędu. Uwzględnienie skargi następuje m. in. wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego czy też inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Rozpoznając niniejszą sprawę we wskazanym wyżej zakresie, Sąd stwierdził naruszenie przez organ przepisu art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98 poz. 1071 ze zm.). Wskazane naruszenie przepisów postępowania administracyjnego obligowało Sąd z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Równocześnie charakter tego naruszenia nie pozwolił Sądowi na ustosunkowanie się do merytorycznych zarzutów skargi. Instytucja wyłączenia pracownika organu administracyjnego bądź też samego organu od udziału w postępowaniu administracyjnym odgrywa bardzo istotną rolę na gruncie procedury administracyjnej. Jej celem jest bezstronne, zapewniające poszanowanie interesów stron załatwianie spraw przez organy administracji. Wyrazem przywiązywania przez ustawodawcę dużej wagi do tej kwestii jest przepis art. 145 § 1 pkt 3 KPA, który uznaje wydanie decyzji przez pracownika lub organ podlegający wyłączeniu na podstawie art. 24, 25 i 27 k.p.a., za podstawę do wznowienia postępowania w danej sprawie. Jedną z przesłanek wyłączenia pracownika organu administracji publicznej od udziału w konkretnym postępowaniu jest sytuacja, gdy brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, o czym mowa w art. 24 § 1 pkt 5 KPA. Natomiast z mocy art. 27 § 1 k.p.a. również członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu we wskazanym wyżej przypadku. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, iż przyczyna wyłączenia określona w art. 24 § 1 pkt 5 KPA ma zastosowanie nie tylko w sytuacji, gdy strona wniosła odwołanie do organu wyższego stopnia, ale również w wypadku wszczęcia postępowania na wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 KPA. Stanowisko takie zostało wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06 (ONSA i WSA 2007/3/61), w której stwierdzono, że art. 24 § 1 pkt 5 KPA stosuje się do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek z art. 127 § 3 KPA. Wprawdzie przedmiotowy wniosek jest pozbawiony cechy dewolutywności, bowiem nie przenosi kompetencji do załatwienia sprawy na wyższy organ administracji, jednakże można uznać, iż inicjuje on kontrolę zaskarżonej nim decyzji w toku instancji. Jak bowiem trafnie wskazał NSA w cytowanej uchwale, wniosek ten nie uruchamia toku instancji w znaczeniu strukturalnym, tylko w aspekcie procesowym, rodząc obowiązek ponownego rozpatrzenia tej samej sprawy jak przez klasyczny organ odwoławczy. Podzielając przedstawione wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, tut. Sąd stwierdził naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisu art. 24 § 1 pkt 5 oraz art. 27 § 1 KPA. Będąca bowiem przedmiotem wniesionej do Sądu skargi decyzja z dnia [...] sierpnia 2005 r. jak i poprzedzająca ją decyzją tego organu z dnia[...] maja 2005 r. zostały wydane i podpisane w części przez te same osoby jako członków składu orzekającego. Na marginesie stwierdzić należy, że możliwości stwierdzenia przez Sąd wskazanego wyżej naruszenia przepisów prawa nie wyklucza fakt rozpoznania skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny i nie wytknięcie tego uchybienia przez ten Sąd. W tej materii wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny z mocy przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. Wśród przyczyn nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. nie zostało wymienione naruszenie prawa stwierdzone przez Sąd w niniejszym postępowaniu. Tak, więc Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł wskazać przedmiotowego naruszenia przepisu prawa, skoro nie było ono zarzutem skargi kasacyjnej. Powyższa wada stanowi, jak już wyżej wskazano, podstawę wznowienia postępowania w myśl art. 145 § 1 pkt 3 KPA uzasadniającą uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowego Kolegium Odwoławczego rozstrzygnie ją w innym składzie niż ten, który rozstrzygał sprawę zakończoną decyzję z dnia [...] maja 2005 r. Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania oparto o art. 200 P.p.s.a., a kwestię wykonania decyzji o art. 152 P.p.s.a.