II SA/Go 657/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska, Sędziowie Asesor WSA Joanna Brzezińska (spr.), Sędzia WSA Mirosław Trzecki, Protokolant Paweł Majka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 grudnia 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi [...] na Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie Zasiłek celowy Uchylono decyzję I i II instancji Decyzją nr [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskiego, Z-ca Dyrektora Centrum Pomocy Rodzinie i Polityki Społecznej w G., na podstawie art. 8 ust. 1, art. 7, art. 2, art. 39 ust. 1, 2, 3, art. 106 ust. 1, 3, 3c ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593) oraz art. 104 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1980r, nr 9, poz. 26 z późn. zm.), przyznał J.L. pomoc w miesiącu czerwcu 2007r. w postaci zasiłku celowego w kwocie 40 zł. W uzasadnieniu decyzji poinformowano, iż wnioskodawca spełnił warunki do przyznania pomocy pieniężnej. Jednocześnie organ podkreślił, iż ustalając kwotę zasiłku brał pod uwagę ograniczone środki pieniężne na zadania własne oraz podał na jakie cele, zgodnie z art. 39 ustawy o pomocy społecznej, może być przyznawany zasiłek celowy. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J.L. wyrażając swoje niezadowolenie z zaskarżonego rozstrzygnięcia, podnosząc, iż jest ono niezgodne z prawem i nie odnosi się do argumentów "o istnieniu środków finansowych posiadanych przez GCPRiPS". Decyzją [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071, z późn. zmianami) art. 8, art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.), utrzymało zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie oraz powtórzył argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto wskazał, że przedmiotowe świadczenie jest fakultatywne, a jego wysokość stanowi granice uznania administracyjnego, które nie może być dowolne i musi opierać się na określonych kryteriach, takich jak sytuacja bytowa osób ubiegających się o pomoc potwierdzona treścią wywiadu środowiskowego, możliwości finansowe Ośrodka oraz rozpoznane potrzeby danego rejonu działania Ośrodka. Jednocześnie Kolegium poinformowało, że J.L. był i jest objęty w szerokim zakresie pomocą społeczną, tj. otrzymał zasiłek okresowy na okres od maja do października 2007r. w wysokości 167 zł miesięcznie, zasiłek celowy na dożywianie w wysokości 45 zł miesięcznie na okres od maja do czerwca 2007r. Zaskarżając powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim J.L. wniósł o zgodne z prawem rozpatrzenie sprawy. Skarżący podniósł, iż zaskarżone rozstrzygnięcie posiada wadę prawną w postaci niestosowania jego prawa wynikającego z art. 10 k.p.a. Ponadto J.L. ponownie wskazał źródła finansowe, które jego zdaniem możnaby przeznaczyć na pomoc społeczną. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, a w uzasadnieniu swojego stanowiska podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W ocenie Sądu skarga okazała się zasadną w tym zakresie, w jakim pozwoliła na kontrolę prawidłowości i zgodności z prawem zaskarżonej w przedmiotowej sprawie decyzji organu drugiej instancji. Należy zaznaczyć, iż zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - zwanej dalej "p.p.s.a." sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Postępowanie w sprawie przyznawania świadczeń z pomocy społecznych reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) oraz - stosowane odpowiednio na podstawie art. 14 tej ustawy – przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - zwanej dalej "k.p.a.". Na podstawie art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. można stwierdzić, iż organ prowadzący postępowanie obowiązany jest w postępowaniu wyjaśniającym podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Jedynie ustalone w taki sposób fakty mogą być uznane za udowodnione i stanowić materiał dowodowy będący niezbędną i faktyczną podstawą do wydania decyzji administracyjnej oraz jej uzasadnienia. W samej decyzji organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy oraz wskazania faktów, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Na wstępie należy podkreślić, iż na podstawie art. 102 ustawy o pomocy społecznej świadczenia z pomocy społecznej są udzielane na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciela ustawowego albo innej osoby, za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego. W ocenie składu rozpoznającego niniejszą sprawę, głównym uchybieniem decyzji organu pierwszej instancji, które nie zostało również wyeliminowane przez rozstrzygnięcie organu odwoławczego, był brak określenia przedmiotu decyzji jak i brak wskazania wniosku, na podstawie którego wszczęto postępowanie w niniejszej sprawie oraz osoby, która ten wniosek złożyła. Jedynym pismem, które spełnia warunki tego wniosku jest pismo datowane na 19 grudnia 2005r., lecz organ nie wskazał czy jest ono pismem wszczynającym postępowanie administracyjne. Brak wyraźnego wskazania przedmiotu postępowania powoduje, że nie wiadomo jakie niezbędne potrzeby zostały zgłoszone oraz czy mieszczą się one w zakresie pomocy społecznej, co z kolei powoduje, że Sąd nie ma przesłanek do oceny legalności zaskarżonej decyzji. Powyższe skutkuje naruszeniem przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., w świetle, którego organ ten powinien był uchylić w całości decyzję organu pierwszej instancji, przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania wskazując jednocześnie na konieczność wyeliminowania uchybień wynikających ze wskazanych powyżej naruszeń. Rozpoznanie skargi wymagało bowiem od Kolegium dokonania oceny zgodności zaskarżonej decyzji z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., który był podstawą prawną jej wydania. Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji w konsekwencji nie wskazał, że wydał on decyzję z naruszeniem ww. przepisów postępowania administracyjnego, co powinno skutkować uchyleniem przez Kolegium decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Przechodząc do rozważań na temat materialnoprawnego aspektu rozstrzygania w kwestii zasiłku celowego należy uznać, iż zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek ten może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, co oznacza, że zasiłek celowy jest formą pomocy pieniężnej przyznawanej na podstawie uznania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 1998r. l SA 984/97, LEX nr 45812, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 września 2003r., II SA/Kr 2627/2001, LexPolonica nr 394992). Spełnianie kryteriów ustawowych przez osobę zainteresowaną nie oznacza obowiązku przyznania jej tego świadczenia, ponieważ organ może je przyznać, lecz nie musi. Pomimo faktu, że decyzja o przyznaniu zasiłku jest wydawana w granicach tzw. uznania administracyjnego, to jednak każda sprawa wymaga dogłębnej analizy i wyjaśnień, które muszą mieć odzwierciedlenie m.in. w postępowaniu dowodowym. Zgodnie z art. 39 ust 1 i 2 powołanej wyżej ustawy zasiłek celowy może zostać przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Właśnie o taką pomoc zwrócił się skarżący wnioskując o zasiłek celowy na "niezbędne zimowe potrzeby osobiste, uzupełnienie remontu altanki itd." Jednocześnie, stosownie do regulacji zawartej w art. 3 ust. 4 tej ustawy potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom tej pomocy. Art. 107 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.) stanowi, że w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych. Redakcja powyższego przepisu wskazuje, że organ prowadzący postępowanie o przyznanie świadczenia z tytułu pomocy społecznej obligatoryjnie przeprowadza wywiad środowiskowy (jego aktualizację) w przypadku ubiegania się o przyznanie takiego świadczenia po raz kolejny oraz w przypadku, gdy organ poweźmie informację o zmianie danych zawartych w wywiadzie przeprowadzonym przed wystąpieniem przez stronę o przyznanie kolejnego świadczenia z pomocy społecznej. Należy stwierdzić, iż organy podają jedynie, że skarżący otrzymał zasiłek okresowy na okres od maja do października 2007r. w wysokości 167 zł miesięcznie, zasiłek celowy na dożywianie w wysokości 45 zł miesięcznie na okres od maja do czerwca 2007r., więc świadczenia te dotyczą mniej więcej tego samego okresu. Akta sprawy nie potwierdzają jednoznacznie twierdzeń organu odwoławczego zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "skarżący był i jest objęty w szerokim zakresie pomocą społeczną" oraz "skarżący objęty jest kompleksową pomocą społeczną". Ponadto nie wiadomo w jakim miejscu aktualizowany wywiad został przeprowadzony, a jedyną informacją zawartą w nim i użyteczną w niniejszej sprawie jest to, że skarżący podaje, że zamieszkuje od kwietnia 2005r. w altance, dysponuje zniszczonym sprzętem gospodarstwa domowego i że jest tam brudno. Z treści kwestionariusza wywiadu środowiskowego nie wynika czy to sam skarżący przekazał te informacje, czy też są to ustalenia pracownika socjalnego. Ponadto brak daty pod oświadczeniem skarżącego składanym podczas przeprowadzania wywiadu o jakie potrzeby wnosi i jakie są jego oczekiwania. Do akt załączono również Orzeczenie z dnia 23 kwietnia 2007r. (WZON.9017-232/07) świadczące o tym, że skarżący posiada lekki stopień niepełnosprawności. Zaktualizowany wywiad z 2005r. świadczy o tym, że skarżący w przeciągu dwóch lat nie ubiegał się o żadne świadczenie z pomocy społecznej, bo w "międzyczasie" takiej aktualizacji nie przeprowadzono, a przynajmniej załączone akta sprawy na to nie wskazują, co jest kolejnym kontrargumentem na to, że J.L. "był i jest objęty w szerokim zakresie pomocą społeczną". Należy podkreślić, iż aktualizacja wywiadu ma służyć ocenie czy w sytuacji życiowej, materialnej wnioskodawcy nastąpiły jakieś zmiany. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje, że skarżący podaje, iż przebywa na działce ogrodowej przy ul. Kasprzaka, natomiast nie wskazuje na to, iż pracownik socjalny Z. M. dokonała oględzin miejsca zamieszkania J. L., choć wnioskował on m.in. o "uzupełnienie remontu altanki". Celem takich oględzin miało być, zgodnie z wnioskiem, ustalenie czy lokal ten wymaga prac remontowych oraz czy strona potrzebuje wnioskowanych "niezbędnych potrzeb zimowych". Ani z wywiadu środowiskowego, ani z treści rozstrzygnięć nie wynika co kryje się pod pojęciem tych niezbędnych potrzeb. Należy podkreślić, iż jedynie w oparciu o wywiad z takimi informacjami organ, biorąc również pod uwagę posiadane środki finansowe i liczbę osób ubiegających się o przedmiotową formę pomocy, powinien wydać rozstrzygnięcie. Wydanie decyzji musi być więc poprzedzone wnikliwym rozpoznaniem i rozstrzygnięcia sprawy w całości. Trzeba zatem wskazać, że w przypadku gdyby organ pomocy społecznej wykazał z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby osoby ubiegającej się o zasiłek celowy, a z drugiej uwarunkowania własnych możliwości finansowych (art. 3 ust 4 cyt. ustawy) i na tej podstawie ustalił zasadność lub niezasadność przyznania zasiłku celowego, to decyzji takiej nie można byłoby zarzucić naruszenia prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2006r., sygn. akt l SAAA/a 1825/05 LEX 194040). Sąd podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie zgodnie z którym "uzasadnienie decyzji uznaniowej organu powinno precyzyjnie wskazywać zarówno możliwości finansowe organu (m.in. ilość przeznaczonych na ten cel środków pieniężnych, którymi w danym okresie czasu dysponuje organ, ilość osób zainteresowanych uzyskaniem takiego zasiłku), jak również sytuację osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia, ponieważ uznanie organu wypływające z art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej jest uzależnione od wielkości przyznanych z budżetu państwa środków finansowych na pomoc społeczną oraz od liczby osób uprawnionych do korzystania z tej pomocy i ubiegających się o nią" (por. wyrok z dnia 20 listopada 2007r., Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 973/07, wyrok z dnia 23 września 2007r., Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt l SA/Wa 1553/04). Tymczasem w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, które Kolegium utrzymało w mocy, przytoczone są jedynie "suche" przepisy, brak natomiast jakichkolwiek faktów, które uzasadniałyby ich zastosowanie. Zdaniem Sądu zarówno dołączony do akt sprawy wywiad środowiskowy, jak i jego aktualizacja, są bardzo lakoniczne i nie odnoszą się do zgłoszonych przez skarżącego potrzeb. W szczególności nie opisują stanu miejsca zamieszkania, niezbędnych potrzeb remontowych (czy takie występują). Na ich podstawie nie można więc wysnuć wniosków, które organy zawarły w uzasadnieniach zaskarżonych rozstrzygnięć, a w szczególności to, że pomoc przyznano w formie i wymiarze uwzględniającym okoliczności uzasadniające udzielenie pomocy. Wskazane powyżej uchybienia skutkują naruszeniem zasad wynikających z art. 7, 11, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., co spowodowało, iż Sąd nie mógł ocenić zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, wskazanych faktów, które uznał za udowodnione, oraz dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W tej sytuacji należało uznać, że doszło do naruszenia wyszczególnionych wyżej norm postępowania, które niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).