II OSK 558/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr.) Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 22 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Sz 27/07 w sprawie ze skargi A. B., S. i J. W. na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy G., obejmującej obszar trasy napowietrznej linii energetycznej 110 kv od Elektrowni [...] do C. oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2007 r., II SA/Sz 27/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę A. B. S. W. oraz J. W. na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zmiany w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy G., obejmującego obszar trasy napowietrznej linii energetycznej 110 kv od Elektrowni D. O. do C.. Orzeczenie wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym: 1. W uzasadnieniu skargi A. B. oraz S. i J. W. zarzucili Radzie Miejskiej nieuwzględnienie decyzji wydanych skarżącym o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegających na budowie siedlisk rolnych, obejmujących między innymi budynki mieszkalne. Wydano im także pozwolenia na budowę. Decyzje te dotyczyły działek, leżących na trasie przebiegu planowanej linii energetycznej. Decyzji tych nie ujęto w wykazie, który powinien być sporządzony zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 grudnia 2001 r. w sprawie dokumentów stosowanych w pracach planistycznych oraz wymaganych przy warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz.U. 2002, nr 1 poz.12), ani nie stwierdzono wygaśnięcia tych decyzji. Rada powołała się na nieobowiązujące zarządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie rodzajów i wzorów dokumentów stosownych w pracach planistycznych (M.P. z 1995, nr 3 poz.40). W granicach projektowanej zmiany planu nie uwzględniono wszystkich znajdujących się tam terenów zamkniętych oraz nie uzyskano wyłączenia tych terenów z wykazu terenów zamkniętych decyzją właściwego ministra, czym naruszono ustawę z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2000, nr 100, poz.1086). Mimo podjęcia uchwały z dnia [...] maja 2002 r. w sprawie zmiany uchwały z dnia [...] września 2000 r. dotyczącej zmiany załącznika graficznego do planu, nie ponowiono całej procedury wskazanej w art.18 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, naruszając tym art.25 tejże ustawy. Nie uzyskano decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie dwutorowej napowietrznej energetycznej linii przesyłowej. 2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił powyższą skargę. Decyzje o warunkach zabudowy i pozwolenia na roboty budowlane wydane skarżącym już po podjęciu w dniu [...] września 2000 r. uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu i wyłożeniu go do publicznego wglądu - nie mają znaczenia prawnego dla niniejszej sprawy. Przepis mówi o dokumentach związanych z podjęciem prac planistycznych, a nie - uchwaleniem planu. Skarżący nabyli swe nieruchomości w miesiącach lutym i marcu 2003r., tj. po rozstrzygnięciu protestów i zarzutów do projektu planu. Skarżący, ani ich poprzednicy prawni, żadnych zarzutów i protestów nie wnosili. Wydanie skarżącym wymienionych decyzji już w toku procedury planistycznej może być ewentualnie uchybieniem organów wydających te decyzje, ale nie ma wpływu na ocenę zaskarżonej uchwały. Sąd uznał za całkowicie nietrafny zarzut zastosowania w ramach procedury uchwałodawczej § 2 zarządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 20 grudnia 1994 r. w sprawie rodzajów i wzorów dokumentów stosowanych w pracach planistycznych (M.P. z 1995, nr 3, poz.40). Zarządzenie to obowiązywało bowiem jeszcze w dniu 21 września 2000r., gdy podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu. Zarzut objęcia planem terenów zamkniętych jest nietrafny, gdyż dokumentacja zawiera szczegółową ewidencję wszystkich nieruchomości, a projekt planu był w całości uzgadniany we właściwym trybie. W ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącej prawną podstawę uchwalenia przedmiotowego planu, nie było regulacji uniemożliwiających opracowanie planu miejscowego dla terenów zamkniętych. Równie nieskuteczny jest zarzut braku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji, gdyż procedura wydania tych decyzji nie jest elementem procesu planistycznego. Powołując się na zmianę w 2002 r. uchwały z 21 września 2000 r. o przystąpieniu do sporządzenia zmiany w planie, skarżący wysunęli zarzut nieważności zaskarżonej uchwały z 2003 r. z powodu nieponowienia całej procedury przewidzianej dla uchwalania planu (art.18 ust.2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Sąd I instancji uznał ten zarzut za nietrafny, ponieważ załącznik graficzny do uchwały z 21 września 2000 r. obejmował nieco większy teren, aniżeli plan miejscowy uchwalony w 2003 r. Dlatego wszystkie uzgodnienia pierwotnego rysunku planu z 2000 r. oraz jego wyłożenie do publicznego wglądu zachowały swą aktualność po korekcie uchwałą z [...] maja 2002 r., nr [...]. 3. Skarga kasacyjna zarzuciła powyższemu wyrokowi Sądu I instancji naruszenie postępowania sądowoadministracyjnego (art.141 § 4 w zw. z art.3 § 1, art.133 § 1, art.106 § 1-5 P.p.s.a art.134 § 1, art 141 § 4 oraz art.1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych). Zarzucono również Sądowi naruszenie prawa materialnego, tj. Konstytucji RP (art.7, art.21, art.31 ust.3, art.61 ust.3, art.64, art.68, art.74 ust.3 i ust.4), ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (art.1 ust.2 pkt 3 i pkt 5, art.9, art.18, art.25 i art.27 ust.1), Prawa geodezyjnego i kartograficznego (art.4 i art.2 pkt.9), Prawa ochrony środowiska (art.3 pkt 4, art.10, art.12, art.40, art.41 ust.1 i ust.2, art.52 ust.1 w zw. z art.51 ust.1, art.53, art.71, at. 72, art.73 ust.1, art.141), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, Dz.U.2002.179.1490 (§ 2 ust 1 pkt 2 lit. c, §3 ust.1 pkt 2 lit. b, § 4 pkt 2 lit. g, pkt 3 lit. a i lit. d), rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków, jakim powinna odpowiadać prognoza oddziaływania na środowisko dotycząca projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Z 2002, nr 197, poz.1667 (§ 3 pkt.1 lit. a i lit. b, pkt 2 lit. d), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie opracowań ekofizjograficznych, Dz.U.2002.155.1298 (§ 2 pkt 1, § 3 pkt 1, § 4, § 5, § 6 pkt.6 lit.a i lit.c). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego przedstawionego przez organ administracyjny, ani - szczegółowych ustaleń faktycznych i prawnych, nie wyjaśnił wszystkich aspektów prawnych sprawy. Sąd nie uzasadnił nieuwzględnienia zarzutów skargi. W szczególności nieprawidłowe było uznanie, iż uzgodnienia dotyczące rysunku planu z 21 września 2000 r. dotyczą również załącznika graficznego po jego zmianie uchwałą z dnia 29 maja 2002 r. Sąd błędnie uznał, że uzyskanie prognozy raportów i środowiskowych uwarunkowań oddziaływania na środowisko inwestycji nie jest elementem procesu planistycznego. Również błędne jest stanowisko WSA w Szczecinie, iż decyzje właściwego ministra odnośnie wykazu terenów zamkniętych nie stanowią elementu procedury związanej z procesem planistycznym. Sąd uznał za dopuszczalne zastosowanie w sprawie zarządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie rodzajów i wzorów dokumentów stosowanych w pracach planistycznych mimo że akt ten został uchylony 1 lipca 2000 r., a więc przed podjęciem uchwały z dnia [...] września 2000 r., nr [...]. 4. Pełnomocnik Rady Miejskiej w G. odpowiadając na zarzuty skargi kasacyjnej wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Uchwałą z dnia [...] maja 2002 r. zmniejszono jedynie teren objęty zmianą planu. Opinie i uzgodnienia dotyczące "starego" większego obszaru, odnosiły się również w całości do obszaru "nowego" zmniejszonego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: A. Sąd rozpoznaje sprawę jedynie w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowoadministracyjnego w I. instancji (art.183 § 1 P.p.s.a. ). Skarga kasacyjna postawiła zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art.141 § 4 w zw. z art.3 § 1, art.133 § 1, art.106 § 1-5 P.p.s.a art.134 § 1, art.141 § 4 oraz art.1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych. Ani argumenty skargi kasacyjnej, ani argumenty przedstawione w czasie rozprawy nie potwierdziły tego zarzutu. Oczywiście nietrafny jest zarzut naruszenia art.1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, gdyż w żadnym miejscu skarga kasacyjna nie wykazała, aby Sąd I. instancji wykroczył poza granicę kontroli legalności zaskarżonej uchwały. Można ewentualnie doszukiwać się w skardze kasacyjnej postulatu szerszej kontroli, ale oczywiście nie jest to problem zastosowanego kryterium oceny działania Rady Miejskiej w G.. Nie można też zasadnie twierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku narusza art.141. Zarzuty skargi zostały przez Sąd skonfrontowane zarówno z obowiązującym prawem, jak i materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. Biorąc pod uwagę bardzo wąski zakres dopuszczalnego postępowania wyjaśniającego trzeba dojść do wniosku, że przebieg postępowania sądowego w I. instancji w żadnym momencie i w żadnym zakresie nie stanowił obrazy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. B. Spośród zarzutów naruszenia prawa materialnego najważniejszy jest argument wyprowadzony z art.18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jednakże nie można zgodzić się z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji powinien był dostrzec naruszenie tego przepisu w fakcie, iż po podjęciu uchwały z 2002 r. nie powtórzono procedury planistycznej w całości. Ani organy administracyjne, ani tym bardziej Sąd I instancji w żadnym miejscu nie twierdzi, że nigdy korekta uchwały uruchamiającej procedurę planistyczną nie skutkuje obowiązkiem powtórzenia części lub nawet całości tej procedury. Skarga kasacyjna nie zakwestionowała jednak kluczowej tezy Rady Miejskiej, że uchwałą z dnia [...] maja 2002 r., nr [...] zmniejszono jedynie zakres przestrzenny zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy, przez co zachowały swe znaczenie wcześniejsze uzgodnienia i wyłożenie projektu do publicznego wglądu. Nie ma oparcia w prawie przedmiotowym twierdzenie implicite zawarte w skardze kasacyjnej, że uzgodnienia są czynnościami sformalizowanymi do tego stopnia, że każda bez wyjątku zmiana uchwały wszczynającej procedurę z art.18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zobowiązuje do powtórzenia całej procedury bez względu na to czy przedmiot uzgodnień uległ merytorycznym zmianom. C. Odwołanie się w skardze kasacyjnej do Prawa ochrony środowiska (art.3 pkt 4, art.10, art.12, art.40, art.41 ust.1 i ust.2, art.52 ust.1 w zw. z art.51 ust.1, art.53, art.71, at. 72, art.73 ust.1, art.141), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, Dz.U.2002.179.1490 (§ 2 ust 1 pkt 2 lit. c, §3 ust.1 pkt 2 lit. b, § 4 pkt 2 lit. g, pkt 3 lit. a i lit. d), rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków, jakim powinna odpowiadać prognoza oddziaływania na środowisko dotycząca projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Z 2002, nr 197, poz.1667 (§ 3 pkt.1 lit. a i lit. b, pkt 2 lit. d), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie opracowań ekofizjograficznych, Dz.U.2002.155.1298 (§ 2 pkt 1, § 3 pkt 1, § 4, § 5, § 6 pkt.6 lit.a i lit.c) było potrzebne przy próbie wykazania Sądowi I instancji błędu w interpretacji obowiązku Wójta Gminy, przygotowującego projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarga kasacyjna zarzuca Sądowi I instancji, że wbrew Prawu ochrony środowiska pomija środowiskowe uwarunkowania inwestycji. Również ta część zarzutów skargi kasacyjnej nie może być uwzględniona. W punkcie 9. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postawiony został zarzut wadliwości postępowania planistycznego, poprzez nie dopełnienie obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie dwutorowej linii napowietrznej 110 kV D. O.- C.. Dlatego na s.19 (pkt 4) uzasadnienia swego wyroku Sąd I instancji napisał, że skarżący zarzucili Radzie Miejskiej w G. podjęcie uchwały w sprawie planu bez uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie dwutorowej napowietrznej energetycznej linii przesyłowej. Ustosunkowując się do tak sformułowanego zarzutu Sąd napisał (s.23 uzasadnienia tego samego wyroku), że "jeśli zaś chodzi o zarzut nieuzyskania środowiskowych uwarunkowań realizacji inwestycji, jaką ma być dwutorowa napowietrzna linia energetyczna, to stwierdzić należy, iż jest to etap realizacji inwestycji który nie jest elementem procesu planistycznego, wobec czego zarzuty skargi w tym zakresie również uznać należy za chybione." Jest to więc odnotowanie odrębności postępowania planistycznego - z jednej strony od jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie dwutorowej napowietrznej energetycznej linii przesyłowej. Dlatego też nie można uznać za trafny zarzut skargi kasacyjnej, że "WSA błędnie uznał, że uzyskanie prognozy raportów i środowiskowych uwarunkowań oddziaływania na środowisko inwestycji nie jest elementem procesu planistycznego." W skardze strona zarzuca Radzie Miejskiej podjęcie uchwały w naruszeniem art.46 ust.4 Prawa ochrony środowiska (tj. bez uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach). Sąd I. instancji prawidłowo uznał ten zarzut za nie trafny. W długim katalogu rozstrzygnięć, dla których prejudycjalne znaczenie ma decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach (art.40 Prawa ochrony środowiska) nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji Sądowi oceniającemu zaskarżoną uchwałę nie można skutecznie zarzucić w skardze kasacyjnej sprzeczności z art.40 Prawa ochrony środowiska (decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach). Zaskarżony wyrok nie przeczy natomiast, aby projekt planu wymagał dokonania oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. D. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za trafny zarzut nieprawidłowego zastosowania w sprawie zarządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994r. w sprawie rodzajów i wzorów dokumentów stosowanych w pracach planistycznych (M.P. z 1995. nr 3, poz.40). Rzeczywiście zarządzenie to utraciło moc obowiązującą z dniem 30 czerwca 2000 r., a więc przed dniem 21 września 2000 r., gdy podjęto uchwałę o przystąpiono do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dopiero 23 stycznia 2003 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 13 grudnia 2001 r. w sprawie dokumentów stosowanych w pracach planistycznych oraz wymaganych przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz.U. z 2002, nr 1, poz.12). Dlatego posiłkowe posługiwanie się wcześniejszym aktem normatywnym, który nie był rażąco sprzeczny ani ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym, ani z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie miał wpływu na wynik postępowania planistycznego, ani na sposób załatwienia skargi przez Sąd I instancji. E. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz.1270 ze zm.).