I OSK 255/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA : Anna Lech Sędzia WSA del. Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Urzędu Skarbowego w Płocku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1556/07 w sprawie ze skargi U. W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego o zwrot nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2007 r. o sygn. akt I SA/Wa 1556/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę U. W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego o zwrot nieruchomości, uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Płocka z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Pismem z dnia [...] sierpnia 1976 r. Komitet Wojewódzki PZPR w Płocku wystąpił do Prezydenta Miasta Płocka o przejęcie terenu położonego w Płocku przy ul. [...] na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę Komitetu Wojewódzkiego PZPR. Decyzją z dnia [...] sierpnia 1976 r. nr [...] Wojewódzka Dyrekcja Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w Płocku zatwierdziła plan realizacyjny zagospodarowania terenu Komitetu Wojewódzkiego PZPR w Płocku przy ul. [...]. Z treści tej decyzji wynikało, że decyzja traci ważność, jeżeli inwestor nie uzyska prawa do terenu lub je utraci albo w ciągu jednego roku nie wystąpi o pozwolenie na budowę. W dniu [...] września 1976 r. sporządzony został operat szacunkowy dotyczący powyższej nieruchomości, zaś wnioskiem z dnia [...] czerwca 1977 r. Wojewódzka Dyrekcja Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w Płocku wystąpiła z wnioskiem o jej wywłaszczenie za odszkodowaniem. W dniu [...] lipca 1977 r. odbyła się rozprawa administracyjna, w której uczestniczyła Z. O. i U. W., które wyraziły zgodę na wywłaszczenie za odszkodowaniem, ustalonym w operacie szacunkowym (protokół rozprawy wywłaszczeniowej). Zgodnie z zapisami księgi wieczystej nieruchomości położonej w Płocku przy ul. [...], oznaczonej numerem [...], jej właścicielami byli F. i Z. O. Spadek po F. O., zmarłym w dniu [...] stycznia 1971 r., na podstawie testamentu, nabyła w całości U. W. (postanowienie Sądu Rejonowego w Płocku z dnia [...] grudnia 2001 r. o sygn. akt [...]). Nieruchomość położona w Płocku przy ul. [...], o powierzchni [...] m 2, oznaczona jako działka nr [...], stanowiąca własność Z. O. i F. O., została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Prezydenta Miasta Płocka z dnia [...] lipca 1977 r. nr [...] pod budowę budynku administracyjnego Komitetu Wojewódzkiego PZPR w Płocku, zgodnie z decyzją Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w Płocku z dnia [...] sierpnia 1976 r., zatwierdzającą pod względem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny zagospodarowania terenu. Aktualnie przedmiotowa nieruchomość stanowi część działek o numerach ewidencyjnych: [...],[...],[...]. Na podstawie aktu notarialnego nieodpłatnego przeniesienia prawa własności Rep. A [...] z dnia [...] grudnia 1996 r., dotyczącego działek nr [...] i nr [...] (podzielonej następnie na działki nr [...] i nr [...]), oraz aktu notarialnego Rep. A [...] z dnia [...] lipca 1997 r., dotyczącego działki nr [...], nieruchomość stała się własnością Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Ministra Finansów z przeznaczeniem znajdujących się na niej budynków i urządzeń na siedzibę służb skarbowych w Płocku. Decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r. nr [...] Prezydent Miasta Płocka zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę budynku administracyjnego, na powyższych działkach, zlokalizowanych w Płocku przy ul. [...], dla służb skarbowych wraz z infrastrukturą techniczną dla Izby Skarbowej w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Płocku. Pozwolenie obejmowało remont i modernizację istniejących obiektów budowlanych, rozbudowę i budowę nowych obiektów oraz infrastruktury towarzyszącej. Decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] Prezydent Miasta Płocka wygasił trwały zarząd sprawowany przez Ministerstwo Finansów w stosunku do nieruchomości położonej w Płocku przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki o numerach [...],[...],[...],[...],[...] i nieruchomość przekazał Urzędowi Skarbowemu w Płocku w trwały zarząd na czas nieoznaczony. W dniu [...] czerwca 2001 r. z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wystąpiła U. W., spadkobierczyni po byłych właścicielach – Z. O. i F. O. (mocą postanowienia Sądu Rejonowego w Płocku z dnia [...] sierpnia 2001 r. o sygn. akt [...] U. W. nabyła spadek po matce Z. O.). Prezydent Miasta Płocka decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...] odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Od decyzji tej odwołanie złożyła U. W., wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie o zwrocie nieruchomości jako zbędnej na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] maja 2002 r. [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. U. W. zaskarżyła decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2002 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Reforma sądownictwa administracyjnego spowodowała, że właściwym do rozpoznania skargi stał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Rozpoznając skargę U. W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2002 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2004 r. o sygn. akt I SA 1409/02 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Płocka z dnia [...] stycznia 2002 r. Prezydent Miasta Płocka, rozpoznając ponownie sprawę, decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w Płocku przy ul. [...], stanowiącej wywłaszczoną działkę nr [...]. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła U. W., żądając zmiany zaskarżonej decyzji, poprzez orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, ewentualnie części wywłaszczonej nieruchomości niezabudowanej budynkiem Izby Skarbowej. Zarzuciła, że działki oznaczone obecnie nr [...],[...],[...] nie są tożsame z działkami nr [...],[...] i nie powstały z wywłaszczonej działki nr [...]. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta Płocka i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, uznając, że organ I instancji, wydając decyzję o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, nie ustosunkował się do uwag zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2004 r. o sygn. akt I SA 1409/02. Ponownie rozpoznając sprawę, Prezydent Miasta Płocka, zgodnie z zaleceniami Wojewody Mazowieckiego, zlecił opracowanie dokumentacji geodezyjno – prawnej, dotyczącej ustalenia przebiegu granic wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, położonej w Płocku przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...]. Z załączonego wykazu synchronizacyjnego, sporządzonego przez uprawnionego geodetę M. B., wynika, że dawna działka nr [...] o pow. [...] m 2 stanowi obecnie część działek nr [...] o powierzchni [...] m 2, nr [...] o powierzchni [...] m 2 i [...] o powierzchni [...] m 2. Organ I instancji ocenił, że prawie cała wywłaszczona nieruchomość została zabudowana budynkiem administracyjnym, przeznaczonym na siedzibę Urzędu Skarbowego w Płocku i Ośrodka Zamiejscowego Izby Skarbowej w Warszawie. Pozostała niewielka część działki niezabudowanej budynkiem administracyjnym jest uzbrojona – znajduje się na niej kanalizacja wraz ze studzienkami ściekowymi oraz estakada trwale związana z budynkiem. Prezydent Miasta Płocka doszedł do przekonania, że brak jest przesłanek do zwrotu przedmiotowej nieruchomości i decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie zwrotu spornej nieruchomości. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 229a w związku z art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Stosownie do tego przepisu, roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Odwołanie od umarzającej postępowanie decyzji Prezydenta Miasta Płocka złożyła U. W., zarzucając organowi, że nie odniósł się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2004 r. o sygn. akt I SA 1409/02, wedle których konieczne jest zbadanie, czy cel, na jaki nieruchomość została wywłaszczona, został zrealizowany. Według odwołującej się cel, na jaki nieruchomość została wywłaszczona – budowa budynku administracyjnego Komitetu Wojewódzkiego PZPR – nie został zrealizowany, zaś pozostałe działki wywłaszczone na ten cel zostały zwrócone ich właścicielom. Ponadto, zdaniem odwołującej się, organ błędnie przyjął, że cel określony w decyzji wywłaszczeniowej jest tożsamy z budową na spornej nieruchomości budynku Urzędu Skarbowego. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Płocka z dnia [...] lutego 2005 r., podzielając stanowisko organu I instancji, że spełnione zostały przesłanki z art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pobudowanie na wywłaszczonej nieruchomości budynku administracyjnego z przeznaczeniem na siedzibę Urzędu Skarbowego i Izby Skarbowej, w których załatwiają swoje sprawy podatnicy, stanowi realizację celu użyteczności publicznej i mogło w 1977 r. (data decyzji wywłaszczeniowej) stanowić podstawę do wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Organ odwoławczy podkreślił, że podnoszony przez stronę fakt zwrotu byłym właścicielom części działek graniczących z przedmiotową nieruchomością nie może stanowić przesłanki uzasadniającej zwrot nieruchomości, gdyż na zwróconych właścicielom częściach nieruchomości nie został wybudowany budynek administracyjny dla służb skarbowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję U. W. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 136, art. 137 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów procedury administracyjnej, w szczególności art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 75 § 1, art. 11, art. 84 § 1, art. 86 i art. 107 ustawy z dnia 24 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Zdaniem skarżącej, budowa budynku administracyjnego dla partii służy celom tej partii, a nie może być uznana za cel tożsamy z budową budynku dla organów skarbowych. Dodatkowo nie ustalono, jaką część wywłaszczonej nieruchomości faktycznie zabudowano, uznając tylko, że przeważająca część terenu jest zabudowana. Nawet częściowe zabudowanie nieruchomości nie stoi na przeszkodzie jej zwrotu spadkobierczyni byłych właścicieli. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę, uznał, że istnieją podstawy do jej uwzględnienia. Sąd zwrócił uwagę, że stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Sprawa była już kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 kwietnia 2004 r. o sygn. akt I SA 1409/02, uchylającym wydane w sprawie decyzje organów obu instancji, wskazał, że organy orzekające w sprawie winny ustalić, jaki był stan faktyczny i prawny na wywłaszczonej działce gruntu na dzień złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, tj. na dzień [...] czerwca 2001 r. Konieczne zatem było jednoznaczne ustalenie, czy cel, na który została nieruchomość wywłaszczona, został zrealizowany w tej dacie, oraz ustalenie, jaki był stan prawny wywłaszczonej nieruchomości na dzień złożenia wniosku o jej zwrot, zwłaszcza że Sąd wówczas wskazał na brak w aktach sprawy dokumentów potwierdzających wyodrębnienie z działki oznaczonej numerem [...] o powierzchni [...] m 2 działki gruntu oznaczonej numerem [...]. Konieczne było także ustalenie granic dawnej działki nr [...] o powierzchni [...] m 2 w ramach działek gruntu oznaczonych obecnie numerami [...],[...] i [...]. Wtedy też Sąd nakazał organom administracji publicznej, mając na uwadze treść oraz datę sporządzenia aktów notarialnych w dniu [...] lipca 1996 r. oraz w dniu [...] grudnia 1996 r., odniesienie się do zagadnienia dopuszczalności roszczenia wynikającego z treści art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku treścią art. 229 tej ustawy. WSA w Warszawie podkreślił, że wskazania orzekającego wcześniej Sądu i zalecenia co do sposobu dalszego prowadzenia postępowania w celu rozstrzygnięcia wniosku skarżącej o zwrot nieruchomości były wiążące dla organów prowadzących postępowanie i są wiążące dla Sądu ponownie orzekającego w sprawie. Zdaniem Sądu I instancji, organy administracji publicznej, ponownie rozpoznając wniosek skarżącej o zwrot nieruchomości, nie zastosowały się do wszystkich zaleceń Sądu. Prezydent Miasta Płocka wykonał jedynie zalecenia Sądu w przedmiocie ustalenia przebiegu granic wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej nr [...], sporządzona została dokumentacja geodezyjno – prawna. Z dokumentacji tej w sposób jednoznaczny wynika, że wywłaszczonej działce nr [...] odpowiada nieruchomość składająca się z części działek oznaczonych numerami [...] o powierzchni [...] m 2, [...] o powierzchni [...] m 2 i [...] o powierzchni [...] m 2, co stanowi łącznie [...] m 2. Sporządzona przez geodetę mapa z przebiegiem granic wywłaszczonej działki nr [...] w odniesieniu do granic działek nr [...],[...] i [...] pozwala również na ustalenie usytuowania zabudowań. Organ I instancji, wykonując wytyczne Sądu co do ustalenia podstawy wyodrębnienia działki nr [...] z działki nr [...] o powierzchni [...] m 2, załączył do materiału dokumentacyjnego decyzję Prezydenta Miasta Płocka z dnia [...] marca 2001 r. nr [...], zatwierdzającą projekt podziału działki nr [...]. Z decyzji tej wynika, że działka nr [...] o powierzchni [...] m 2 została podzielona na działki nr [...] o powierzchni [...] m 2 i nr [...] o powierzchni [...] m 2. WSA w Warszawie podkreślił, że obowiązkiem organów ponownie rozpatrujących sprawę było także, zgodnie z zaleceniem Sądu, odniesienie się do zagadnienia dopuszczalności roszczenia wynikającego z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z treścią art. 229 tej ustawy. Tego zalecenia organy nie wykonały. Organ I instancji wskazał wprawdzie jako podstawę umorzenia postępowania art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz z uzasadnienia decyzji nie wynika, aby poczynione zostały jakiekolwiek ustalenia dotyczące wymienionego powyżej art. 229. Organ odwoławczy z kolei w ogóle nie odniósł się do art. 229, lecz jak wynika z uzasadnienia decyzji, poczynił ustalenia i podał jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że stosownie do art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to nie zostało ujawnione w księdze wieczystej. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że mocą dwóch czynności cywilnoprawnych nieodpłatnego przeniesienia prawa własności gruntu oraz sprzedaży naniesień, zawartych w formie aktów notarialnych z dnia [...] lipca 1997 r. (Rep. A nr [...]) oraz z dnia [...] grudnia 1997 r. (Rep. A nr [...]) Gmina Płock przeniosła na rzecz Skarbu Państwa nieodpłatnie prawo własności nieruchomości nr [...] o powierzchni [...] m 2 i sprzedała znajdujące się na tej działce naniesienia za kwotę [...] zł, prawo własności nieruchomości nr [...], sprzedając naniesienia oraz prawo własności niezabudowanej działki nr [...]. W aktach sprawy brak jest odpisu z księgi wieczystej, z którego wynikałoby, kiedy został dokonany wpis prawa własności na rzecz Skarbu Państwa będący wynikiem wymienionych aktów notarialnych, a znajdujące się w aktach sprawy odręczne notatki z badania księgi wieczystej w dniu [...] października 2004 r. nie mogą być uznane za wystarczający dokument dowodzący daty wpisu. WSA w Warszawie podkreślił, że odpis z księgi wieczystej jest w tej sprawie niezbędny również i z tego względu, że zachodzi potrzeba ustalenia, jak przedstawiały się wpisy w księdze wieczystej od daty wywłaszczenia. Jest to tym bardziej niezbędne, że z akt sprawy nie wynika, kiedy i na jakiej podstawie właścicielem gruntu stała się Gmina Płock. Dokumenty dotyczące zmian właścicielskich nie mogą budzić żadnych wątpliwości, jeśli podstawą rozstrzygnięcia byłby art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Muszą to być dokumenty urzędowe (art. 76 kpa), a jednym z takich dokumentów w niniejszej sprawie jest odpis z księgi wieczystej, obrazujący zmiany w dziale II księgi wieczystej. Sąd zauważył, że nawet dysponując zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, organy nie poczyniły żadnych ustaleń co do możliwości zastosowania w sprawie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rozważania takie poczynione zostały jedynie w piśmie uczestnika postępowania – Izby Skarbowej w Płocku (pismo z dnia 10 listopada 2004 r., str. 3 i 4 pisma), natomiast organy orzekające w sprawie nie odniosły się ani do możliwości uznania Skarbu Państwa za osobę trzecią, o której mowa w art. 229 ustawy gospodarce nieruchomościami, ani do ujawnienia praw właścicielskich Skarbu Państwa w księdze wieczystej i skutków wpisu do księgi wieczystej prawa własności po dniu 1 stycznia 1998 r. Zatem orzekające w sprawie organy administracji publicznej nie zbadały jej w aspekcie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dopiero w sytuacji, gdy po uzupełnieniu materiału dowodowego i poczynieniu niezbędnych ustaleń, organ doszedłby do przekonania, że art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma zastosowania, powinien dokonać analizy sprawy w aspekcie art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z uzasadnień decyzji organów obu instancji nie wynika również, jaki był stan faktyczny i prawny na wywłaszczonej działce na dzień złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, tj. na datę [...] czerwca 2001 r., a do takich ustaleń organy były zobligowane wytycznymi orzekającego wcześniej Sądu. Nie wiadomo też, jak zagospodarowana jest i jaką powierzchnię stanowi niezabudowana część działki nr [...], co ma istotne znaczenie przy rozpoznawaniu roszczenia o zwrot części nieruchomości. Jednakże rozważania dotyczące tej kwestii są przedwczesne wobec konieczności wyjaśnienia zaistnienia przesłanek z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem WSA w Warszawie, orzekające w sprawie organy nie podjęły wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia jej stanu faktycznego oraz nie zebrały i nie rozpatrzyły należycie materiału dowodowego, czym naruszyły przepisy art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa, a także nie zastosowały się do wszystkich zaleceń zawartych w uzasadnieniu wspomnianego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Dlatego też, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd I instancji uchylił obie wydane w sprawie decyzje. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył Urząd Skarbowy w Płocku, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, oraz o zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Opierając skargę kasacyjną o przepis art. 174 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 229a, art. 229 i art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), art. 15, art. 19, art. 1 pkt 143 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t. j.: Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), oraz art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 105 kpa, poprzez rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy na podstawie bezpodstawnego zarzutu naruszenia art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegającego na niewykonaniu przez organy administracji wszystkich zaleceń zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2004 r. o sygn. akt I SA 1409/02, dotyczących przesłanek zastosowania art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bez uwzględnienia, że przepis art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma zastosowania w części odnoszącej się do zmienionego, po wydaniu wyroku WSA, nowego stanu prawnego, tj. wejścia w życie art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami, czego nie mogła uwzględniać ocena prawna i zalecenia zawarte w tym wyroku; uznanie konieczności rozpatrzenia przez organy administracji przesłanek wynikających z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami z pominięciem – mających pierwszeństwo w zmienionym stanie prawnym – przesłanek wynikających z art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami; pominięcie, jako podstawy rozstrzygnięcia, przesłanek wynikających z art. 229a, który – zgodnie z art. 15 w związku z art. 19 i art. 1 pkt 143 ustawy nowelizującej – miał zastosowanie w niniejszej sprawie (wszczętej przed dniem 22 września 2004 r., która do tego dnia nie została zakończona), a który – odwołując się do art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przez treść tego ostatniego przepisu, do art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami – wyłączył możliwość dochodzenia przez U. W. roszczenia (żądania) zwrotu przedmiotowej nieruchomości (opartego o treść art. 136 ust. 3), ponieważ został na niej zrealizowany inny cel (budowa budynku administracyjnego dla służb skarbowych, który, jako cel o charakterze użyteczności publicznej, mógł być podstawą wywłaszczenia, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, obowiązującym w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej), co dawało organom administracji podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, jako następczo bezprzedmiotowego (art. 105 kpa), zaś Sąd bezzasadnie fakt ten zakwestionował. Autor skargi kasacyjnej zarzucił bezzasadne uznanie, że organy orzekające w sprawie naruszyły art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa, bowiem nie podjęły wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nie zebrały i nie rozpatrzyły należycie materiału dowodowego, ponieważ – w zakresie objętym dyspozycją nowego przepisu art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami – dalsze ustalenia dotyczące spełnienia przesłanek z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym dotyczące wpisów w księdze wieczystej, ujawniających własność Skarbu Państwa, były zbędne, a w zakresie przesłanek wynikających z dyspozycji art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami stan faktyczny sprawy został dokładnie wyjaśniony. Wskazując na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, autor skargi kasacyjnej zarzucił, że Sąd błędnie uznał, iż art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zmiana stanu prawnego sprawiła, że organy nie mogły stosować wytycznych zawartych w wydanym wcześniej wyroku, lecz zobowiązane były uwzględnić nowe uregulowania prawne. Tym samym czynienie organom przez Sąd zarzutu, że naruszyły art. 7, art. 77 § 1 kpa jest nieuzasadnione. W sytuacji gdy cel wywłaszczenia spornej nieruchomości został zrealizowany, należało postępowanie umorzyć na podstawie art. 105 kpa, jako następczo bezprzedmiotowe, natomiast skargę wnioskodawczyni oddalić w oparciu o art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W takiej sytuacji doszło również do naruszenia przez Sąd art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, nakazującego organom administracji publicznej działanie w granicach prawa. Autor skargi kasacyjnej wyjaśnił, że z ostrożności procesowej, wobec związania NSA granicami skargi kasacyjnej, powyższe zarzuty mają dwojaki charakter. Z jednej strony, zostały przywołane jako naruszone normy prawa materialnego, z drugiej zaś, jako naruszone przepisy prawa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną U. W. wniosła o jej oddalenie, zwracając uwagę, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany w ciągu 7 lat od wydania decyzji, toteż nie mógł być zrealizowany również później, gdyż w dniu 29 stycznia 1990 r. nastąpiło samorozwiązanie się PZPR. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie ma usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie. Konstrukcja zarzutów skargi kasacyjnej odpowiada wymogom formalnym, jakie ten środek zaskarżenia musi spełniać, toteż można przejść do ich merytorycznej oceny. Wobec ujęcia tych samych zarzutów zarówno w aspekcie naruszeń prawa materialnego, jak i procesowego, przy uwzględnieniu treści rozstrzygnięcia Sądu I instancji, ich istota sprowadza się do pytania, czy Sąd ten miał podstawy do uwzględnienia skargi na decyzję, którą Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Płocka, umarzającą postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na zrealizowanie celu wywłaszczenia, poprzez przeznaczenie jej pod budynek będący siedzibą organów skarbowych. Udzielenie odpowiedzi w powyższym zakresie na wstępie wymaga uwzględnienia dwóch okoliczności. Po pierwsze: w sprawie niniejszej orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2004 r. o sygn. akt I SA 1409/02 uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Płocka z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...], którą odmówiono U. W. zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Po drugie: po uprawomocnieniu się wspomnianego wyroku doszło do zmiany stanu prawnego, którą to okoliczność autor skargi kasacyjnej akcentuje najmocniej, wywodząc, że w sprawie Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 153 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważań w zakresie zmiany stanu prawnego z pewnością wiąże się z tym, że wprowadzenie nowego przepisu – co do zasady – nie wpłynęło na aktualność wskazówek, jakie poczynił orzekający w dniu 14 kwietnia 2004 r. Sąd, który wówczas uchylił wydane decyzje ze względów procesowych, podobnie zresztą, jak Sąd I instancji w niniejszej sprawie. Jedynie, gdy nowa regulacja czyni nieaktualnym wskazania co do dalszego procedowania przez organy administracji publicznej, zawarte w uzasadnieniu wyroku, Sąd powinien wyjaśnić, jak zmiana stanu prawnego po wydanym wyroku wpływa na obowiązek wykonania zawartych w nim wytycznych. Gdyby zmiana stanu prawnego spowodowała niemożność wykonania wytycznych, wówczas czynienie przez Sąd I instancji organom zarzutów, że ich nie wykonały, byłoby naruszeniem art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie nie można mówić o naruszeniu tej normy. Nowym przepisem, który pojawił się po wydaniu wspomnianego wyroku, był art. 229a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, stanowił, że art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się, jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, realizacja celu wywłaszczenia, poprzez przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości pod budynek będący siedzibą organów skarbowych, sprawia, że prowadzenie postępowania w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe, dlatego też zasadnym było jego umorzenie. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że już choćby systematyka ustawowa nie pozwala zgodzić się z takim stanowiskiem, biorąc także pod uwagę chronologiczne umieszczenie w ustawie poszczególnych jednostek redakcyjnych. Skoro bowiem przepis art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami następuje po przepisie art. 229 tej ustawy, to gdy sprawy nie wyjaśniono dostatecznie pod kątem stosowania tej ostatniej normy, nie można przejść do oceny stanu faktycznego pod kątem stosowania art. 229a, zwłaszcza że art. 229 nie przestał obowiązywać, a orzekający w dniu 14 kwietnia 2004 r. Sąd wskazał na konieczność zbadania w pierwszej kolejności kwestii dopuszczalności roszczenia wynikającego z art. 136 ust. 3 w związku z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jeśli przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami sporna nieruchomość była przedmiotem sprzedaży albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, to roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje (art. 229). Nie ma potrzeby oceny stanu faktycznego pod kątem, czy na wywłaszczonej nieruchomości został zrealizowany inny cel (art. 229a w takim przypadku również wykluczał roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3), gdyby okazało się, że nieruchomość ta przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, ze sprawy wynika, że wywłaszczona nieruchomość była przedmiotem obrotu. Mocą dwóch czynności cywilnoprawnych nieodpłatnego przeniesienia prawa własności gruntu oraz sprzedaży naniesień, zawartych w formie aktów notarialnych z dnia [...] lipca 1997 r. (Rep. A nr [...]) oraz z dnia [...] grudnia 1997 r. (Rep. A nr [...]), Gmina Płock przeniosła na rzecz Skarbu Państwa nieodpłatnie prawo własności nieruchomości nr [...] o powierzchni [...] m 2 i sprzedała znajdujące się na tej działce naniesienia za kwotę [...] zł, prawo własności nieruchomości nr [...], sprzedając naniesienia oraz prawo własności niezabudowanej działki nr [...]. Jednak brak w aktach sprawy odpisu z księgi wieczystej, z którego wynikałoby, kiedy został dokonany wpis prawa własności na rzecz Skarbu Państwa, będący wynikiem wymienionych aktów notarialnych, sprawia, że nie można w tym zakresie poczynić miarodajnych ustaleń. Należy zgodzić się z WSA w Warszawie, że znajdujące się w aktach sprawy odręczne notatki z badania księgi wieczystej w dniu [...] października 2004 r. nie mogą być uznane za wystarczający dokument, dowodzący daty wpisu. W pełni zasadnie Sąd I instancji wskazał, że odpis z księgi wieczystej jest w tej sprawie niezbędny również i z tego względu, że zachodzi potrzeba ustalenia, jak przedstawiały się wpisy w księdze wieczystej od daty wywłaszczenia. Ma to tym większe znaczenie, że z akt sprawy nie wynika, kiedy – po wywłaszczeniu spornej nieruchomości – i na jakiej podstawie właścicielem gruntu stała się Gmina Płock. Dokumentacja w tym zakresie nie może budzić żadnych wątpliwości, jeśli podstawą decyzji miałby być art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd I instancji trafnie zarzucił organom orzekającym w sprawie, że nie odniosły się ani do możliwości uznania Skarbu Państwa za osobę trzecią, o której mowa w art. 229 ustawy gospodarce nieruchomościami, ani do ujawnienia praw właścicielskich Skarbu Państwa w księdze wieczystej i skutków wpisu do księgi wieczystej prawa własności po dniu 1 stycznia 1998 r. Również organy nie ustaliły, jaki był stan faktyczny i prawny na wywłaszczonej nieruchomości w dniu złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, czyli w dniu [...] czerwca 2001 r. W rzeczy samej orzekające w sprawie organy administracji publicznej nie zbadały jej w aspekcie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dopiero w sytuacji, gdy po uzupełnieniu materiału dowodowego i poczynieniu niezbędnych ustaleń, organ I instancji doszedłby do przekonania, że art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma zastosowania, powinien dokonać analizy sprawy w aspekcie art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, biorąc pod uwagę, że art. 229a został uznany za niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 2 oraz z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r. o sygn. akt K 6/05 (Dz. U. Nr 59, poz. 369) i utracił moc z dniem 9 kwietnia 2008 r. Właściwie Sąd I instancji ocenił, że orzekające w sprawie organy nie podjęły wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia jej stanu faktycznego oraz nie zebrały i nie rozpatrzyły należycie materiału dowodowego, czym naruszyły przepisy art. 7 kpa i art. 77 § 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), a także nie zastosowały się do wszystkich zaleceń zawartych w uzasadnieniu wspomnianego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W takim stanie sprawy istniały powody do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasadnie zatem Sąd I instancji uchylił obie wydane w sprawie decyzje. Nie mając podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.