I OSK 478/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie NSA Izabella Kulig-Maciszewska del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1390/07 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby funkcjonariusza Policji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1390/07 oddalił skargę A. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] maja 2007 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 41 ust. 3 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.), zgodnie z którym policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Z wykładni tego przepisu jednoznacznie wynika, że organ jest zobligowany zwolnić funkcjonariusza ze służby, jeżeli zgłosi on żądanie w tym przedmiocie. Wyznaczony trzymiesięczny termin do załatwienia żądania rozpoczyna swój bieg od dnia doręczenia żądania zwolnienia ze służby. W sprawie bezsporne jest, że skarżący wniósł o zwolnienie go ze służby [...] lutego 2007 r., a następnie [...] kwietnia 2007 r. wystąpił o przesunięcie terminu zwolnienia na dzień [...] kwietnia 2007 r. Oznacza to w praktyce, że funkcjonariusz dwukrotnie złożył oświadczenie woli w przedmiocie zwolnienia go ze służby, tj. [...] lutego i [...] kwietnia 2007 r. Natomiast odwołanie oświadczenia woli przez skarżącego miało miejsce już po wydaniu przez organ I instancji decyzji (rozkazu) o zwolnieniu. Zdaniem Sądu cofnięcie oświadczenia woli nie dotyczyło zwolnienia ze służby, lecz jedynie terminu zwolnienia. Skarżący konsekwentnie domagał się zwolnienia z dniem [...] sierpnia 2007 r. Abstrahując od tego, w ocenie Sądu, organ nie był związany cofnięciem oświadczenia woli (niezależnie od zakresu cofnięcia), złożonego już po wydaniu decyzji I instancji, bowiem cofnięcie złożonego oświadczenia było spóźnione, tj. pozostawało w sprzeczności z treścią art. 61 kc. Sąd podzielił ocenę organu, iż nie istniały dowody na okoliczność, iż dwukrotnie złożone oświadczenie woli o zwolnieniu ze służby zostało złożone w warunkach, o których mowa w art. 82-87 kc. Wbrew twierdzeniom skargi, iż taka sytuacja miała miejsce z orzeczenia Okręgowej Komisji Lekarskiej MSWiA nr [...] z [...] kwietnia 2007 r. wynika, iż skarżący był zdolny do służby z ograniczeniami, a zatem z pełną świadomością składał oświadczenie woli zarówno w przedmiocie zwolnienia, jak i terminu zwolnienia. Dodać należy, iż w dacie składania oświadczenia woli skarżący nie przebywał na zwolnieniu lekarskim, a więc był zdolny zarówno do służby, jak i do składania przedmiotowych oświadczeń woli. Zauważyć należy, iż orzeczenie lekarskie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA nr [...] zostało wydane [...] stycznia 2007 r., a więc na kilka dni wcześniej przed złożeniem przez skarżącego oświadczenia woli o zwolnieniu ze służby, tj. [...] lutego 2007 r. Okręgowa Komisja Lekarska MSWiA, która wydała orzeczenie [...] kwietnia 2007 r., nr [...], nie miała podejrzeń co do poczytalności skarżącego. W świetle zatem orzeczeń lekarskich nie można kwestionować poczytalności skarżącego. W kontekście tych orzeczeń zbędnym było też powoływanie biegłego na okoliczność jego stanu zdrowia. W odwołaniu od rozkazu w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji skarżący nie cofnął oświadczenia woli w przedmiocie zwolnienia go za służby. Zakwestionował jedynie termin zwolnienia (domagając się zwolnienia z dniem [...] sierpnia 2007 r.) w kontekście treści uzyskanego orzeczenia komisji lekarskiej. W rezultacie uznano, że organ, uwzględniając skutecznie złożone oświadczenie woli skarżącego o zwolnieniu ze służby (z [...] lutego 2007 r. i [...] kwietnia 2007 r.), realizował obowiązek nałożony nań przez art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Nie miał możliwości odstąpienia od wydania rozkazu o zwolnieniu w sytuacji, gdy funkcjonariusz złożył stosowne oświadczenie woli. Skoro skarżący nie cofnął skutecznie oświadczenia woli o zwolnieniu (domagał się zmiany terminu zwolnienia), to organ zobligowany był do wydania decyzji w tym przedmiocie. Wyjaśnić na marginesie należy, iż termin zwolnienia (3-miesięczny) ustala i określa przepis prawa - art. 41 ust. 3 ustawy pragmatycznej, więc brak było możliwości uwzględnienia wniosku skarżącego w przedmiocie przesunięcia terminu zwolnienia ze służby. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie został zaskarżony w całości przez A. B. poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, w której wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez ustalenie, że skarżący nie złożył skutecznie oświadczenia woli o cofnięciu swojego wniosku o zwolnienie ze służby w Policji oraz poprzez nie dostrzeżenie naruszenia przy wydawaniu Rozkazu Personalnego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. naruszenia przez orzekające w sprawie organy administracji art. 7 i 10 k.p.a. Naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż było podstawą przyjęcia przez Sąd, że skarżący w sposób zgodny z prawem został zwolniony ze służby w Policji, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi. W uzasadnieniu podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie ustalił stan faktyczny sprawy dokonując niewłaściwej oceny złożonego przez skarżącego w dniu [...] kwietnia 2007 r. oświadczenia o wycofaniu raportu z [...] lutego 2007 r. o zwolnieniu ze służby w Policji oraz nie dostrzegł naruszania przy wydawaniu Rozkazu Personalnego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. naruszenia przez organy administracji art. 7 i 10 k.p.a. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do prawnej oceny złożonego w dniu [...] kwietnia 2007 r. przez A. B. oświadczenia. Podkreślono, że w orzecznictwie nie ma jednolitości stanowiska co do stosowania przepisów kodeksu cywilnego do oceny skuteczności oświadczeń woli składanych w toku postępowania o zwolnienie ze służby w Policji (np. wyrok NSA z dnia 30.11.2001 r., II S.A. 2142/2000; wyrok NSA z dnia 5.07.2001 r., II SA 593/2001). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenił złożone oświadczenie wyłącznie na podstawie przepisów kodeksu cywilnego. Ustalił, że nie istniały dowody potwierdzające złożenie oświadczenia w warunkach, o których mowa w art. 82-87 k.c. oraz uznał, że organ nie był związany cofnięciem oświadczenia woli, gdyż cofnięcie to było spóźnione tj. pozostawało w sprzeczności z treścią art. 61 k.c. Wykładnia złożonego oświadczenia woli z pominięciem uwzględnienia przy jego ocenie podstawowych zasad procedury administracyjnej budzi zasadnicze wątpliwości. Ze względu na charakter prowadzonego postępowania oraz fakt, że złożone oświadczenie rodzi skutki w sferze publicznoprawnej zgodnie z art. 45 ust. 3 ustawy o Policji (rozwiązaniu ulega stosunek służbowy) przy jego wykładni należało zastosować również przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Dla ustalenia czy nie doszło do naruszenia słusznego interesu strony w niniejszym postępowaniu oraz innych przepisów procedury administracyjnej należy ponownie szczegółowo prześledzić i ustalić stan faktyczny w sprawie. Pismem (raport) z [...] lutego 2007 r. A. B. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji z wnioskiem o zwolnienie ze służby w Policji wraz z jednoczesną prośbą (wskazaniem) dnia zwolnienia tj. [...] kwietnia 2007 r. W piśmie poinformował ponadto o oczekiwaniu na wydanie orzeczenia lekarskiego przez Okręgową Komisję Lekarską MSWiA w Warszawie. Wskazanie daty zwolnienia oraz oczekiwania na orzeczenie komisji lekarskiej świadczy, że skarżący swoją wolę zwolnienia ze służby uzależniał od tego orzeczenia. Kwestia ta miała również istotne znaczenie dla organu administracji, gdyż to organ skierował skarżącego na komisję lekarską, a ponadto orzeczenie komisji mogło mieć wpływ na podstawę prawną zwolnienia skarżącego ze służby w Policji. W dniu [...] kwietnia 2007 r. A. B. podtrzymał swoją wolę zwolnienia ze służby w Policji z prośbą o przesunięcie terminu zwolnienia na dzień [...] kwietnia 2007 r. Jak wynika z okoliczności sprawy skarżący złożył kolejne oświadczenie, gdyż w dalszym ciągu oczekiwał na orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej. W dniu [...] kwietnia 2007 r. Okręgowa Komisja Lekarska wydała orzeczenie, z którego wynikało, że pod pewnymi warunkami skarżący jest zdolny do służby w Policji. Na mocy Rozkazu Personalnego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. A. B. został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] kwietnia 2007 r. Nie będąc związany granicami skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł naruszania przy wydawaniu decyzji art. 10 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik postępowania ze wskazanych poniżej powodów. Komendant Główny Policji przed wydaniem rozkazu nie umożliwił skarżącemu zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i ustosunkowania się do niego. W szczególności przed wydaniem decyzji powinien poinformować o treści rozstrzygnięcia Okręgowej Komisji Lekarskiej mającej dla skarżącego najważniejsze znaczenie. Decyzja organu I instancji zapadła przed powzięciem wiadomości przez skarżącego o orzeczeniu Okręgowej Komisji Lekarskiej. Organ administracji powiadomił bowiem skarżącego o treści orzeczenia dopiero w dniu [...] kwietnia 2007 r. (doręczenie nastąpiło natomiast dopiero w maju 2007 r.). Ze złożonych uprzednio raportów jak również z faktu, że od orzeczenia lekarskiego zależała podstawa zwolnienia oraz pisma z dnia [...] kwietnia 2007 r. wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że gdyby skarżący wiedział o treści orzeczenia Okręgowej Komisji Lekarskiej przez wydaniem decyzji przez organ I instancji cofnąłby swój raport o zwolnienie ze służby. To uchybienie miało istotny wpływ na treść wyroku, gdyż jednym z argumentów podnoszonym przez organy administracji i Sąd I instancji przeciwko uwzględnieniu wniosku i skargi było złożenie oświadczenia woli o wycofaniu wniosku o zwolnienie dopiero po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Dodano przy tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wyraził poglądu prawnego czy takie cofnięcie oświadczenia woli o zwolnieniu ze służby jest możliwe po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Sąd I instancji nie rozpoznał zawartego w skardze zarzutu naruszenia przez organy administracji słusznego interesu skarżącego. Interes prawny A. B. we wszczętym przez niego postępowaniu polegał na uzyskaniu jak najkorzystniejszych warunków emerytalnych. Skarżący wszczynając procedurę kierował się określonymi przesłankami związanymi przede wszystkim ze stanem jego zdrowia, które był również doskonale znane organom administracji z treści orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej z [...] stycznia 2007 r. Stąd realizując zasadę poszanowania i uwzględniania słusznego interesu strony organy administracji powinny uwzględnić jego wniosek o cofnięciu raportu o zwolnienie ze służby. Zgodnie z art. 45 ust. 3 ustawy o Policji na organie spoczywa prawny obowiązek uwzględnienia wniosku o zwolnienie ze służby, ale ustalając datę zwolnienia organ winien kierować się również słusznym interesem strony. W rezultacie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał pełnej oceny prawnej złożonego w dniu 27 kwietnia 2007 r. oświadczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna, choć formalnie odpowiada przedstawionym wymogom, to jednak podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione. Za całkowicie chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Zawarte w nim unormowania określają właściwość sądów administracyjnych stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę administracji publicznej (§ 1), oraz kryterium, pod jakim kontrola ta jest sprawowana (§ 2). Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd I instancji nie dokonał kontroli działalności organów administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które miały w sprawie zastosowanie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że art. 1 § 1 i § 2 powołanej ustawy ustrojowej wyznacza jedynie ramy kontroli sądowej. Nie określa natomiast reguł postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem te zawarte są w ustawie p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być tylko powiązany ze wskazaniem uchybienia przepisom postępowania sądowoadministracyjnego, a nie – jak w niniejszej sprawie - procedury administracyjnej. Z kolei należy mieć na względzie, że art. 3 p.p.s.a. składa się z trzech paragrafów, przy tym § 2 zawiera aż 9 punktów. Brzmi on następująco: § 1. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. § 2. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1–3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5) podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1–4a. § 3. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Przytoczony przepis zawiera więc kilkanaście różnych regulacji prawnych (norm). W takim przypadku wnoszący skargę kasacyjną powinien skonkretyzować swój zarzut, ponieważ sformułowanie zarzutów pod adresem zaskarżonego orzeczenia nie może być ogólnikowe. W szczególności nie można się ograniczać do stwierdzenia, że sąd pierwszej instancji naruszył prawo materialne przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub, że naruszył przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Formułując taki zarzut, należy określić przez wskazanie jednostki systematycznej aktu normatywnego, w którym został zawarty dany przepis, jaki konkretny przepis prawa został naruszony. Przy tym, jeżeli przepis, którego zarzut dotyczy, zawiera kilka czy kilkanaście unormowań (norm prawnych) – jak np. przytoczony art. 3 p.p.s.a., określający właściwość sądów administracyjnych – to trzeba wyraźnie zaznaczyć, która z tych norm została naruszona. Ogólnikowe powołanie się na taki artykuł stanowi naruszenie wymagań konstrukcyjnych skargi, ponieważ nie można w takim wypadku ustalić granic zaskarżenia. Tym samym uchybienie to uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznanie skargi kasacyjnej w granicach określonych w art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.