II SA/Wa 1308/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Sędziowie WSA Maria Werpachowska (spr.), Przemysław Szustakiewicz, Protokolant Monika Michnik-Misterek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby w Policji oddala skargę Skarżąca M. R. w dniu 4 sierpnia 2005 r. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. nr [...] z dnia [...] lipca 1990 r., na mocy którego została zwolniona ze służby w Policji. Podstawę rozwiązania stosunku służbowego stanowił art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179), zwanej dalej ustawą. Decyzją z dnia [...] października 2005 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] lipca 1990 r. Organ wskazał, że na mocy tego właśnie rozkazu skarżąca została zwolniona ze służby, a rozkaz Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z [...] lipca 1990 r. był wydany tylko dla celów kadrowych i finansowych. Organ wskazał, że w wyniku wejścia w życie ustawy o Policji zaszła potrzeba rozwiązania stosunku służbowego z tymi policjantami, którzy wykonywali funkcje techniczne i nawiązania z nimi stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jako podstawę decyzji przyjęto art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 147 ustawy, tj. wystąpienie ważnego interesu służby. Organ przyznał, że decyzja ta zawierała wady (brak uzasadnienia i pouczenia o środkach zaskarżenia), ale nie są to wady kwalifikowane, o jakich mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Po rozpoznaniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją uprzednią decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpatrując skargę M. R. na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, wyrokiem z dnia 31 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 239/06 uchylił zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że obowiązkiem organu jest właściwe, precyzyjne ustalenie treści wniosku (podania) strony zwracającej się o wydanie decyzji. Jeżeli z treści wniosku nie wynika jednoznacznie przedmiot żądania, to organ nie może zastępować strony w tym zakresie i go samodzielnie określić. Nadto przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien odnieść się bardziej precyzyjnie do kwestii wprowadzenia decyzji, co do której prowadzić będzie postępowanie, do obrotu prawnego. Realizując wytyczne Sądu, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia 6 października 2006 r. zwrócił się do skarżącej o jednoznaczne wskazanie, czy wniosek z dnia 4 sierpnia 2005 r. dotyczy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] lipca 1990 r., czy też strona żąda stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...]Komendanta Głównego Policji z dnia [...]lipca 1990 r. W odpowiedzi na to wezwanie M. R. wskazała, że wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy obu wymienionych wyżej rozkazów. Postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zawiadomił stronę, że w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] lipca 1990 r. powinna wnieść odrębne podanie do Komendanta Głównego Policji, jako organu właściwego. Po rozpatrzeniu zaś wniosku M. R. o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] lipca 1990 r. w sprawie zwolnienia ze służby w Policji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. odmówił stwierdzenia nieważności wyżej wymienionego rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji. W uzasadnieniu organ wskazał, że rozkazem nr [...] Komendant Główny Policji, na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 i art. 147 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji zwolnił M. R. ze służby w Policji z dniem 31 lipca 1990 r. Z dniem 1 sierpnia 1990 r. M. R. została zatrudniona na stanowisku starszego asystenta – pracownika cywilnego w tej samej jednostce Policji. Następnie z dniem 1 sierpnia 1998 r. została ponownie przyjęta do służby w Policji, którą pełni do chwili obecnej. Odnosząc się do argumentów strony zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności organ wskazał, że zgodnie z art. 147 ust. 1 i 2 ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania rozkazu o zwolnieniu, Minister Spraw Wewnętrznych miał zorganizować Policję w ciągu 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Z chwilą zorganizowania Policji likwidacji uległy urzędy spraw wewnętrznych. Zaistniała konieczność dostosowania struktur tej formacji do nowych rozwiązań prawnych. W wyniku likwidacji jednostek centralnych i terenowych resortu spraw wewnętrznych nastąpił nowy podział etatów pomiędzy nowe formacje. Zmniejszyła się liczba stanowisk tzw. mundurowych w Policji na rzecz stanowisk cywilnych. Z tego też względu konieczne stało się rozwiązanie stosunków służbowych z funkcjonariuszami, którzy nie pełnili służby w tzw. pionach podstawowych, lecz wykonywali zadania pomocnicze, m.in. administracyjno-gospodarcze. W tej sytuacji wobec funkcjonariuszy, którzy nie nabyli uprawnień emerytalnych, zastosowano jedyną możliwą podstawę zwolnienia – art. 42 ust. 1 pkt 5, tj. zwolnienie z uwagi na ważny interes służby. Minister podał, że w ocenie organów w tamtym czasie "ważny interes służby" wyrażał się w konieczności utworzenia struktur organizacyjnych Policji, które odpowiadałyby nowym unormowaniom prawnym. Taką podstawę zwolnienia zastosowano również wobec M. R., która wykonywała zadania z zakresu obsługi administracyjno-ekonomicznej. Organ wskazał też, że choć art. 43 ust. 3 ustawy o Policji nakładał na przełożonych obowiązek zasięgnięcia opinii związku zawodowego Policji przy zwalnianiu ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5, to w lipcu 1990 r. organy związku nie były ukonstytuowane, gdyż I Krajowy Zjazd Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów odbył się dopiero w październiku 1990 r. Organ stwierdził, że procedura zwolnienia M. R. ze służby nie była pozbawiona uchybień formalnych, jednakże nie stanowią one podstawy do stwierdzenia nieważności rozkazu o zwolnieniu. Odnosząc się do zarzutu, że rozkaz o zwolnieniu pozbawiony jest cech decyzji administracyjnej, organ stwierdził, że stanowi on decyzję administracyjną. Podał, że obowiązujące wówczas zarządzenie nr 60 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 31 października 1987 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej (Dz. Urz. MSW z 1987 r. Nr 6, poz. 16) nie przewidywało w § 108 konieczności zamieszczania uzasadnienia i pouczenia w wydawanych rozkazach personalnych. M. R. została zapoznana z treścią rozkazu personalnego, stosownie do § 29 ust. 5 powołanego wyżej zarządzenia. Nie przeczy temu sama strona twierdząc, że o fakcie zwolnienia ze służby dowiedziała się od ówczesnego przełożonego. Organ wskazując, że o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, na którą powołuje się skarżąca, nie występuje. Organ nie kwestionuje, że decyzję o zwolnieniu ze służby wydano z naruszeniem niektórych przepisów, tj. bez uzasadnienia, pouczenia o środkach odwoławczych i braku opinii związku zawodowego Policji, jednakże uchybienia te nie stanowią rażącego naruszenia prawa i nie powodują, że decyzja jest niemożliwa do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Wskazał przy tym, że Komendant Główny Policji był na mocy art. 45 ust. 1 ustawy organem uprawnionym do zwolnienia ze służby, a rozstrzygnięcie wydane zostało z zastosowaniem właściwej podstawy prawnej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podkreślił, że zmiana wykładni przepisu prawa, która nastąpiła już po wydaniu decyzji o zwolnieniu, nie może stanowić przesłanki do uznania, że rozkaz personalny wydano z rażącym naruszeniem prawa. Wnosząc o ponowne rozpoznanie sprawy M. R. wskazała, że nie podano jej do wiadomości treści rozkazu personalnego o zwolnieniu, w tym podstawy zwolnienia ze służby. Reorganizacja dla sprawnego działania administracji nie może zaś być usprawiedliwieniem naruszenia prawa przy podejmowaniu decyzji. Powołała się też na orzecznictwo sądowe. Wskazała, że poprzednie decyzje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję. Ponownie rozpatrując sprawę organ stwierdził, że nie znalazł przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby. Wskazał jednocześnie, że uchylenie przez Sąd poprzednich decyzji spowodowane było błędnym ustaleniem treści żądania M. R., nie zaś z przyczyn wskazywanych przez skarżącą. Wymieniona wyżej decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji stała się przedmiotem skargi M. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o stwierdzenie jej nieważności zarzuciła naruszenie art. 41 ust. 2 pkt 5 i art. 147 ustawy o Policji. W uzasadnieniu podała, że rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...]lipca 1990 r. została zwolniona ze służby w Policji, a jako podstawę prawną rozwiązania stosunku służbowego przyjęto rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] lipca 1990 r. Wskazała, że oba dokumenty nie zawierały uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz pouczenia o środkach odwoławczych. Zarzuciła, że przy rozpatrywaniu wniosków organ nie wziął pod uwagę jej argumentów popartych orzecznictwem sądowym. Wskazała też, że zwolnienia ze służby "niektórych" funkcjonariuszy Policji miały miejsce tylko w kilku Komendach Wojewódzkich Policji, co świadczy o tym, że tylko niektórzy komendanci wojewódzcy policji wykonali wątpliwy prawnie rozkaz Komendanta Głównego Policji. Twierdzenie organu, że w sprawie zastosowanie znajdował art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, skarżąca uznała za chybione. Podała, że w niniejszej sprawie za stwierdzeniem rażącego naruszenia prawa przemawia oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, który zastosowano, a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Powołując się na poglądy doktryny zarzuciła, że przy wydawaniu decyzji o zwolnieniu ze służby doszło do nadużycia przepisów zezwalających na zwolnienie funkcjonariusza ze względu na ważny interes służby. Wskazała jednocześnie, że oceny wymaga, czy rozkaz Komendanta Głównego o zwolnieniu ze służby miał charakter decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, przywołując dotychczasowe ustalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analizując niniejszą sprawę pod tym kątem, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji odpowiadają bowiem prawu. Na wstępie wskazania wymaga, że rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji o zwolnieniu skarżącej ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji stanowi decyzję administracyjną, którą rozstrzygnięto indywidualną sprawę. Organ w formie władczej dokonał bowiem konkretyzacji sytuacji prawnej jednostki. Charakteru tego aktu nie zmienia okoliczność, że rozkaz o zwolnieniu zawiera pewne wady. Z całości akt osobowych skarżącej wynika, że o zamiarze zwolnienia ze służby została poinformowana. W dniu 31 lipca 1990 r. złożyła podanie o przyjęcie na stanowisko urzędnika państwowego w Wydziale Finansów Komendy Wojewódzkiej Policji w K. i z dniem 1 sierpnia 1990 r. zatrudniona została na stanowisku starszego asystenta w Wydziale Finansowym. Z akt sprawy wynika nadto, że w 1992 r. skarżąca zwróciła się do Komendanta Głównego Policji o rozważenie możliwości przywrócenia etatu policyjnego. Również w piśmie z dnia 12 czerwca 1996 r. (karta 55 akt osobowych) wniosła o rozważenie przywrócenia do służby, wskazując jednocześnie, że została zwolniona na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji zgodnie z Rp nr [...] z dnia [...] lipca 1990 r. Komendanta Głównego Policji. Organ zasadnie przyjął zatem, że skarżąca zapoznana została z treścią rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby, stosownie do obowiązującego wówczas zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych nr 60 z dnia 31 października 1987 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej (Dz. Urz. MSW z 1987 r. Nr 6, poz. 16). Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, wszczynanym w nowej sprawie, w której nie orzeka się co do istoty sprawy rozstrzygniętej decyzją objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji orzeka zatem w tym postępowaniu wyłącznie jako organ kasacyjny, którego zadaniem jest ustalenie, czy decyzja, której wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy, zawiera wady wymienione enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej również kpa. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ prawidłowo stwierdził, że nie została spełniona żadna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa i w konsekwencji zasadnie odmówił decyzją z dnia [...] marca 2007 r. stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] lipca 1990 r. Przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności decyzji z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 1983 r. sygn. akt II SA 581/83 (OSNPG 1984/10 poz. 15 str. 26)). Zgodnie z art. 156 § 1 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W postępowaniu nadzorczym organ rozpatruje zatem sprawę wyłącznie w granicach zakreślonych powołanym przepisem, co oznacza, że nie rozpatruje tej sprawy co do jej istoty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela pogląd organu, że zwolnienie skarżącej ze służby dokonane rozkazem personalnym Komendanta Głównego Policji nie jest dotknięte żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. W dotychczasowym orzecznictwie sądowym oraz w poglądach doktryny przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (vide wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1997 r. III SA 422/96 - Glosa 1998 nr 10 poz. 29). O rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa, niż stabilność ostatecznej decyzji (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1996 r. o sygn. III SA 565/95 – Biul. Skarb. 1997/2/26 i wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r. o sygn. III ARN 22/95). Wbrew twierdzeniom skarżącej w sprawie niniejszej nie zachodzi naruszenie prawa o takim kwalifikowanym charakterze. W sprawie bezsporne jest, że postępowanie poprzedzające zwolnienie ze służby przeprowadzone zostało z uchybieniem art. 43 ust. 3 ustawy o Policji, który zobowiązywał do zasięgnięcia opinii Związku Zawodowego Policjantów przy zwalnianiu ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5. Przyznaje to organ prowadzący postępowanie nadzorcze. W ocenie Sądu Minister Spraw Wewnętrznych prawidłowo stwierdził jednak, iż nie jest to naruszenie prawa o rażącym charakterze. Rażącego naruszenia prawa organ zasadnie nie stwierdził również oceniając wady tkwiące w samej decyzji o zwolnieniu ze służby, tj. brak uzasadnienia decyzji i pouczenia o środkach odwoławczych. Uchybienia te mogłyby zostać uwzględnione w toku rozpatrywania sprawy w trybie zwykłym, nie zaś w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym. W czasie, gdy wydany został rozkaz o zwolnieniu skarżącej ze służby, dawne struktury MO podlegały przekształceniom w struktury Policji. Z tego względu należało dostosować formy zatrudnienia w strukturach Policji do nowych rozwiązań prawnych przewidzianych ustawą z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, wobec czego organy podjęły działania mające na celu przeniesienie funkcjonariuszy z etatów administracyjno-finansowych na etaty cywilne. W konsekwencji konieczne stało się rozwiązanie stosunku służbowego ze skarżącą. Wydając decyzję o zwolnieniu organy uznawały, że "ważny interes służby" wyrażający się w konieczności utworzenia nowych struktur organizacyjnych i dostosowaniu zatrudnienia do nowych unormowań prawnych, uzasadnia zwolnienie ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. W przypadku skarżącej, która wykonywała zadania z zakresu obsługi administracyjno-ekonomicznej przepis ten stanowił zatem właściwą podstawę do podjęcia decyzji o zwolnieniu ze służby, co organ wskazał w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 października 1995 r. sygn. akt II SA 2122/95 stwierdził, że "(...) Tej nadzwyczajnej i wymuszonej przez ustawę sytuacji nie można nie uwzględniać przy rozsądnej interpretacji prawa, które reguluje stosunki w konkretnym społeczeństwie i w określonym czasie. (...)". Z tego też względu zarzut wydania rozkazu personalnego z naruszeniem powołanego przepisu również uznać należy za niezasadny. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.