II SA/Łd 815/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant Tomasz Naraziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa Lasy Państwowe Nadleśnictwo S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] (znak: [...]) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie przepisu art. 138 par. 1 pkt 2 – ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 7. lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. i zobowiązał Nadleśnictwo S. do zabezpieczenia odkrytych wodociągowych i zbiorników na paliwo (łącznie 22), usytuowanych na terenie dawnego ośrodka szkoleniowego [...], na nieruchomościach nr ewidencyjny [...] w miejscowości K., gmina I. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, iż decyzją z dnia [...] r., Nr [...] (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. nakazał Nadleśnictwu S. w trybie natychmiastowym, usunięcie niebezpieczeństwa jakie stwarzają odkryte studzienki kanalizacyjne, wodociągowe oraz odkryte zbiorniki paliwowe na działkach o nr ewidencyjnych: [...] w miejscowości K., gmina I., poprzez ich zasypanie lub poprzez zabezpieczenie otwartych studzienek i zbiorników chociażby ciężkimi pokrywami żelbetonowymi. Odwołanie z zachowaniem przepisanego terminu wniosło Nadleśnictwo S. kwestionując adresata nałożonych obowiązków, jako nie będącego zarządcą zabudowań. W dalszej części uzasadnienia odwołania wyjaśniono, iż z protokołu z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 5. grudnia 2006 r., wynika, że na terenie byłego ośrodka szkoleniowego w miejscowości K., znajdują się niezabezpieczone studzienki kanalizacyjne, wodociągowe i zbiorniki na paliwo. Według ustaleń organu pierwszej instancji stanowią one zagrożenie bezpieczeństwa zdrowia lub życia ludzi, mogących znaleźć się w ich pobliżu. Wyjaśniono, iż w ocenie organu studzienki i zbiorniki stanowią urządzenia budowlane związane z budynkami będącymi dawniej ośrodkiem szkoleniowym. Przywołując treść art. 69 ust 1 ustawy – Prawo budowlane stwierdzono, iż przepis ten ma na celu nie likwidację przyczyn zaistniałego niebezpieczeństwa, ale zastępcze i możliwie szybkie zastosowanie środków zabezpieczających dla usunięcia niebezpieczeństwa ludzi lub mienia, również w sytuacji kiedy nie jest możliwym jednoznaczne ustalenie właściciela czy zarządcy obiektów. Użycie przez ustawodawcę zwrotu "organ zapewni" należy rozumieć, jako użycie wszystkich możliwych środków, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności faktycznych, dla zabezpieczenia obiektu przed grożącym niebezpieczeństwem. Podniesiono, iż w literaturze przedmiotu wskazuje się na możliwość zlecenia takich czynności podmiotowi trzeciemu przez organ nadzoru budowlanego w drodze czynności cywilno – prawnej. Wskazano także, że zabudowania stanowiące kiedyś ośrodek szkoleniowy [...] znajdują się na terenie lasów będących własnością Skarbu Państwa. Teren ten został oddany w zarząd Lasom Państwowym, Nadleśnictwu S. Dalej organ odwoławczy wskazał, iż biorąc pod uwagę, że budynki mogą stanowić odrębną od gruntu własność oraz istnienie sprzecznych materiałów dowodowych dotyczące własności i zarządu przedmiotowymi budynkami i związanymi z nimi urządzeniami, organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że ustalenie właściciela zabudowań jest na obecnym etapie postępowania utrudnione. Z tej racji zasadnym uznał organ odwoławczy zobowiązanie Nadleśnictwa S., jako podmiotu pełniącego zarząd nad lasami państwowymi do zabezpieczenia przedmiotowych studzienek. Dodatkowo organ podniósł, iż w istniejącej sytuacji nie mogło również ujść uwadze to, że Nadleśniczy, zgodnie z przepisem art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 28. września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r., Nr 45, poz. 435 ze zm.) odpowiada za stan lasu. Lasy są udostępniane ludności, a teren przedmiotowych działek jest ogólnodostępny, co – w ocenie organu odwoławczego – trafnie podniósł organ pierwszej instancji. Dalej organ odwoławczy zauważył, iż zasypywanie przedmiotowych studzienek jest bezzasadne i wykracza poza treść powołanej podstawy prawnej. Z racji powyższego uznano, iż wystarczającym jest zapewnienie zabezpieczenia studzienek, bez jednoznacznego określenia sposobu ich zabezpieczenia. Z uwagi na powyższe uchylono zaskarżoną decyzję i orzeczono o zapewnieniu zabezpieczeń. Mając na względzie ostateczność drugoinstancyjnego rozstrzygnięcia oraz brak podstaw prawnych do wyznaczenia terminu wykonania obowiązku nakładanego w trybie art. 69 ustawy – Prawo budowlane, organ odwoławczy uznał za bezpodstawne odniesienie się do nałożonego w pierwszoinstancyjnej decyzji, rygoru natychmiastowej wykonalności. W dniu [...] r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. złożyło Nadleśnictwo S. wnosząc o jej uchylenie z powodu naruszenia przepisu art. 69 ustawy – Prawo budowlane. W uzasadnianiu skargi wskazano, iż organ pierwszej instancji zupełnie pominął znany sobie fakt, że właścicielem naniesień budowlanych i urządzeń na przedmiotowych działkach jest A w W. Wskazano, iż już na etapie odwołania podnoszono, że Nadleśnictwo S. nie jest i nigdy nie było ani właścicielem, ani nawet zarządcą naniesień na działkach o nr ewidencyjnych:[...], położonych w miejscowości K. W dalszej części skargo ponownie przypomniano, iż w 1981 r. Urząd Rady Ministrów przekazał obiekty znajdujące się na przedmiotowych działkach B w W. Natomiast protokołem zdawczo – odbiorczym z dnia [...] r. B w W. zwróciły przekazane nieruchomości A w W. Zwrócono uwagę, iż zarówno przekazanie, jak i zwrot naniesień budowlanych i obiektów nastąpiło bez wiedzy i zgody Nadleśnictwa S., Właścicielem naniesień budowlanych i urządzeń jest A w W., które zarządzało obiektami bez żadnych uzgodnień z Lasami Państwowymi. O wszelkich czynnościach w zakresie zarządu A w W. nie informowało Nadleśnictwa S. W dalszej części uzasadnienia skargi podniesiono, że powszechnie znanym faktem jest to, że właścicielem naniesień na nieruchomości jest A w W. Lasy Państwowe nigdy nie zarządzały naniesieniami, w skład których wchodzą przedmiotowe studzienki. Zdaniem skargi w skarżonej decyzji, jak i w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. dokonano błędnej wykładni przepisu art. 69 ustawy – Prawo budowlane. Znajduje to – zdaniem strony – potwierdzenie w orzeczeniach sądów administracyjnych, z których wynika, iż norma art. 69 ustawy – Prawo Budowlane nie daje podstawy do wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu obowiązku zastosowania środków zabezpieczających. Wobec powyższego wywiedziono, że decyzje te zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa i powinny być z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia ich nieważności, (art. 156 k.p.a.). Stwierdzono dalej w uzasadnieniu skargi, że decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. jest niezgodna z prawem, ponieważ nakazanie Nadleśnictwu dokonania odpowiednich czynności zabezpieczających w drodze decyzji administracyjnej nie można uznać jako "zlecenie takich czynności pomiotowi trzeciemu przez organ nadzoru budowlanego w drodze czynności cywilnoprawnej". Dodatkowo strona skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja została wykonana, poprzez zakrycie kręgami betonowymi wszystkich otworów. Wykonanie to nastąpiło z uwagi ostateczny charakter zaskarżonej decyzji, a także wobec konieczności zapewnienia bezpieczeństwa dla życia ludzi. Wykonanie powyższej decyzji naraziło Nadleśnictwo S. na znaczne koszty. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje. Zgodnie z treścią art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30. sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25. lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd – nie przejmując sprawy do jej końcowego załatwienia – bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1. uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.), Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji opisanych powyżej uchybień, a tym samym wobec nieuwzględnienia skargi oddalił ją (art. 151 p.p.s.a.). Podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 69 ustawy – Prawo budowlane zgodnie, z którym w razie konieczności niezwłocznego podjęcia działań mających na celu usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, właściwy organ zapewni, na koszt właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, zastosowanie niezbędnych środków zabezpieczających. Do zastosowania, na koszt właściciela lub zarządcy, środków przewidzianych w ust. 1 są upoważnione również organy Policji i Państwowej Straży Pożarnej. O podjętych działaniach organy te powinny niezwłocznie zawiadomić właściwy organ. Mając na uwadze stan faktyczny – ustalony w niniejszej sprawie przez organ administracji w sposób nie budzący wątpliwości – należy wskazać, iż istnieją dwa obszary zagadnień prawnych konieczne do rozważenia w niniejszym postępowaniu. Pierwszym z nich jest – mając na uwadze treść odwołania i skargi – kwestia własności nieruchomości, której dotyczy zaskarżona decyzja, drugim zaś możliwość nałożenia na właściciela nieruchomości określonych obowiązków w trybie art. 69 ustawy – Prawo budowlane. Zagadnienia te wymagają odrębnej refleksji. Odnosząc się do pierwszej kwestii należy wskazać, iż z wypisu z księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowych nieruchomości wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że nieruchomości ta jest własnością S., a znajduje się w zarządzie Lasów Państwowych, Nadleśnictwo S.. Taki zapis jednoznacznie wskazuje, iż to S. reprezentowany przez Lasy Państwowe, Nadleśnictwo S., jako statio fisci jest właścicielem nieruchomości, na której znajdował się onegdaj lotniczy ośrodek szkoleniowy, a obecnie znajdują się niezabezpieczone studzienki i zbiorniki paliwa lotniczego. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na zasadę domniemania jawności materialnej (domniemania wiarygodności) ksiąg wieczystych, którą statuuje przepis art. 3 ustawy z dnia 6. lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. (Dz. U. z 2001 r., Nr 124, poz. 1361 ze zm.). Przepis ten będąc konsekwencją zasady jawności ksiąg wieczystych wskazuje na to, iż wpis w księdze wieczystej oddziaływuje na sferę praw i obowiązków podmiotu wymienionego we wpisie, ale jednocześnie wpis ten rozciąga się tylko na prawa ujawnione w księdze wieczystej. Nie dotyczy więc istnienia lub nieistnienia praw w księdze wieczystej nieujawnionych. Z kolei co do praw, które były ujawnione, ale zostały wykreślone, obowiązuje domniemanie ich nieistnienia. Ponadto na domniemanie prawne z przepisu art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece może powołać się każdy, kto ma w tym interes prawny. Powyższe pozwala w sposób nie budzący wątpliwości ustalić, iż to S. – Lasy Państwowe, Nadleśnictwo S. jest właścicielem nieruchomości gruntowej. Dalej należy wskazać, iż zgodnie z treścią art. 46 par. 1 ustawy – Kodeks cywilny, budynki w szczególnych wypadkach mogą stanowić odrębną od gruntu własność. Jest to regulacja szczególna, bowiem przełamuje główną zasadę prawa rzeczowego superficies solo cedit stanowiącą, iż budynki nie są oderwanym od gruntu odrębnym przedmiotem prawa własności. Tym samym aby uczynić prawidłowymi i rzeczywistymi wątpliwości, tak organów, jak i samej strony skarżącej, co do stosunków własnościowych zabudowań znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości należałoby wskazać ów szczególny wypadek, o którym mowa w przepisie art. 46 par. 1 ustawy – Kodeks cywilny, kiedy to ma miejsce ustanowienie odrębnej od gruntu nieruchomości budynkowej, mogącej stanowić oddzielny przedmiot prawa własności. Żadne z działań, tak organów, jak i strony skarżącej nie zmierzało nawet do wykazania tej okoliczności. Nie pojawiło się nawet twierdzenie o tym, że naniesienia budynkowe znajdujące się na przedmiotowym gruncie stanowią tak zwaną "nieruchomość budynkową". Nawet gdyby rzeczywiście uzasadnione były wątpliwości co do istnienia na przedmiotowym terenie odrębnego od gruntu przedmiotu własności, jak również wątpliwości co do podmiotu będącego właścicielem nieruchomości, to wszystkie one musiałyby zostać rozstrzygnięte zgodnie z treścią przepisu art. 5 powołanej już powyżej ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Przepis ten stanowi, iż niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym, rozstrzyga właśnie treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych). Oznacza to, że przepisy o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych przyjmują w imię bezpieczeństwa obrotu bezwzględną przewagę stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej nawet nad rzeczywistym stanem prawnym. Konkludując należy wskazać, iż brak jest w niniejszej sprawie wątpliwości co do tego kto jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości Skoro kwestię ta jednoznacznie rozstrzyga treść księgi wieczystej, to uznać wypada, iż organy administracji, których legalność działania oceniana jest w toku niniejszej sprawy, w sposób bezzasadny uznały, iż istnieją wątpliwości odnośnie właściciela przedmiotowych obiektów. Wątpliwości tych w istocie nie ma, bowiem zagadnienie prawa własności, tak samej nieruchomości gruntowej, jak i znajdujących się na niej obiektów budowlanych, jednoznacznie rozstrzyga treść księgi wieczystej. Oczywiście należy dostrzegać zastrzeżenia strony skarżącej występującej jako statio fisci S., tyczące tego, że dotychczas ta jednostka organizacyjna S., która w przeszłości "władała" naniesieniami budowlanymi nie przekazała owego "władania" w sposób wynikający z wewnętrznych uregulowań prawnych występujących pomiędzy jednostkami statio fisci S. Nie ma to jednak istotnego znaczenia wobec treści księgi wieczystej jednoznacznie wskazującej, które ze statio fisci S. wykonuje uprawnienia właścicielskie przysługujące niepodzielnie, tak do gruntu, jak i do naniesień budowlanych. Odnosząc się do drugiego zagadnienia poruszonego w skardze, a więc do możliwość nałożenia na właściciela nieruchomości obowiązków określonych w treści art. 69 ustawy – Prawo budowlane należy wskazać, iż zgodnie z tym przepisem w razie konieczności niezwłocznego podjęcia działań mających na celu usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, właściwy organ zapewni na koszt właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, zastosowanie niezbędnych środków zabezpieczających. Analiza powyższej regulacji prawnej prowadzi do wniosku, iż przesłanką jej stosowania jest potrzeba usuniecie niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Przepis ten odnosi się wiec do sytuacji, gdy występuje bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia i zachodzi potrzeba podjęcia niezbędnych działań w celu usunięcia tego zagrożenia, spowodowanego złym stanem technicznym obiektu budowlanego. Z taką sytuacją niewątpliwie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Jak wynika bowiem z protokołu czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 5. grudnia 2006 r. na terenie byłego ośrodka szkoleniowego w miejscowości K., znajdowały się niezabezpieczone studzienki kanalizacyjne, wodociągowe i zbiorniki na paliwo, które pozostając niezabezpieczone niewątpliwie stanowiły zagrożenie życia i mienia osób znajdujących się w ich bezpośrednim położeniu. Powyższe ustalenie ma charakter bezsporny, bowiem nie było nawet kwestionowane przez stronę skarżącą. W tej sytuacji organy nadzoru budowlanego będąc organami właściwymi do zapewnienia środków zabezpieczających, o których mowa w art. 69 ustawy – Prawo budowlane, prawidłowo zobowiązały właściciela reprezentowanego przez właściwą jednostkę organizacyjną, pełniącą zarząd nad lasami państwowymi do zastosowania niezbędnych środków, poprzez zabezpieczenie odkrytych studzienek kanalizacyjnych, wodociągowych i zbiorników na paliwo. Tym samym zapewniły uzyskanie pożądanego stanu rzeczy – z punktu widzenia bezpieczeństwa osób i mienia – poprzez zastosowanie środków zabezpieczających w drodze władztwa administracyjnego. Takie działanie jest prawidłowe z punktu widzenia treści przepisu art. 69 ustawy – Prawo budowlane. Należy dodatkowo podnieść, iż tereny, na których znajdują się przedmiotowe obiekty budowlane są terenami leśnymi w rozumieniu ustawy z dnia 28. września 1991 roku o lasach (Dz.U z 2005 r., Nr 45, poz. 435 ze zm.) i stosownie do treści art. 35 ust 1 tejże ustawy to właśnie nadleśniczy jest właściwy do prowadzenia samodzielnie gospodarki leśnej w nadleśnictwie na podstawie planu urządzenia lasu oraz odpowiada za stan lasu, jako podstawowa jednostka organizacyjna Lasów Państwowych, które to w ramach sprawowanego zarządu lasami stanowiącymi własności Skarbu Państwa, prowadzą gospodarkę leśną, gospodarują gruntami i innymi nieruchomościami oraz ruchomościami związanymi z gospodarką leśną, a także prowadzą ewidencję majątku Skarbu Państwa oraz ustalają jego wartość (art. 4 ust 1 i 3 tejże ustawy). Ponadto istotne jest także to, iż przepisy ustawy o lasach, zgodnie z art. 2 tejże ustawy, stosuje się do wszystkich lasów, bez względu na formę ich własności. Reasumując należy podkreślić, iż Nadleśnictwo S. jako podstawowa jednostka Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe zostało zobowiązane do zabezpieczenia odkrytych studzienek kanalizacyjnych, wodnych i zbiorników na paliwo nie tylko jako podmiot zarządzający majątkiem właściciela, a więc S. (art. 4 ustawy o lasach) ale także jako organ odpowiedzialny za stan lasu zgodnie z tąże ustawą. Należy przy tym zwrócić uwagę, że charakter konieczności usunięcia zaistniałego zagrożenia spowodował, że adresatem obowiązku mógł był podmiot zarządzający przedmiotowym terenem w imieniu właściciela. Ponadto skoro wykonanie obowiązku usunięcia zagrożenia dla osób i mienia winno nastąpić na koszt właściciela, to brak jest wskazań w przepisie art. 69 ustawy – Prawo budowlane aby obowiązku tego nie nakładać na właściciela obiektu, a w okolicznościach przedmiotowej sprawy na jednostkę organizacyjną zarządzającą majątkiem właściciela. Nałożenie tego obowiązku na właściciela jest wręcz naturalna konsekwencją atrybutu władztwa i tylko szczególne okoliczności, takie jak charakter niebezpieczeństwa mogą uzasadniać nakładanie obowiązku usunięcia zagrożenia na inne podmioty, w szczególności wymienione w treści art. 69 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Tym samym wskazać należy, iż nałożenie powyższego obowiązku, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, znajduje swe źródło w prawie. Odnośnie wskazanych w skardze wyroków NSA z dnia 18. grudnia 2003 r. w sprawie sygn. akt II SA/Łu 932/2002 oraz NSA z dnia 13. grudnia 2001 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 2020/99, podzielając poglądy wyrażone w tych wyrokach, należy wskazać, iż zapadły one w odmiennym od przedmiotowego stanie faktycznym i prawnym, mniemającym zastosowania w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy – uznając za nieistotne stwierdzone uchybienia organów administracji w zakresie ustalenia kto jest właścicielem przedmiotowych obiektów budowlanych – Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za niezasadną oddalił ją na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a.. J.S.