II OSK 634/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Skarbu Państwa Lasy Państwowe Nadleśnictwo S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 815/07 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa Lasy Państwowe Nadleśnictwo S. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżony wyrok, 2) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tomaszowie Mazowieckim z dnia [...] maja 2007 r. nr. [...], 3) zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi na rzecz Skarbu Państwa – Lasy Państwowe Nadleśnictwo S. kwotę 1100 (słownie : jeden tysiąc sto ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II OSK 634/08 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 6 grudnia 2007 r. sygn. II SA/Łd 815/07 oddalił skargę Skarbu Państwa – Lasów Państwowych Nadleśnictwo S. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych. Wyrok wydano w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Nr [...] Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi na podstawie przepisu art.138 § 1 pkt 2 – ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm. ) oraz art.69 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz.1118 ze zm. ) uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tomaszowie Mazowieckiem i zobowiązał Nadleśnictwo S. do zabezpieczenia odkrytych studzienek wodociągowych i zbiorników na paliwo ( łącznie 22 ), usytuowanych na terenie danego ośrodka szkoleniowego LOT, na nieruchomościach o nr ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości K., gmina I.. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, iż decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tomaszowie Mazowieckim nakazał Nadleśnictwu S. w trybie natychmiastowym, usunięcie niebezpieczeństwa jakie stwarzają odkryte studzienki kanalizacyjne, wodociągowe oraz odkryte zbiorniki paliwowe na działkach o nr ewidencyjnych : [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości K., gmina I., poprzez ich zasypanie lub poprzez zabezpieczenie otwartych studzienek i zbiorników chociażby ciężkimi pokrywami żelbetonowymi. Odwołanie od decyzji wniosło Nadleśnictwo S. kwestionując adresata nałożonych obowiązków. Wyjaśniono, iż z protokołu czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 5 grudnia 2006 r., wynikało, że na terenie byłego ośrodka szkoleniowego w miejscowości Konewka, znajdują się niezabezpieczone studzienki kanalizacyjne, wodociągowe i zbiorniki na paliwo. Według ustaleń organu pierwszej instancji stanowią one zagrożenie dla bezpieczeństwa zdrowia lub życia ludzi, mogących znaleźć się w ich pobliżu. Przywołując treść art.69 ust.1 ustawy – Prawo budowlane stwierdzono, iż przepis ten ma na celu nie likwidację przyczyn zaistniałego niebezpieczeństwa , ale zastępcze i możliwie szybkie zastosowanie środków zabezpieczających dla usunięcia niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, również w sytuacji kiedy nie jest możliwym jednoznaczne ustalenie właściciela czy zarządcy obiektów. Użycie przez ustawodawcę zwrotu "organ zapewni" należy rozumieć, jako użycie wszystkich możliwych środków , przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności faktycznych, dla zabezpieczenia obiektu przed grożącym niebezpieczeństwem. Wskazano na możliwość zlecenia takich czynności podmiotowi trzeciemu przez organ nadzoru budowlanego w drodze czynności cywilno-prawnej. Podzielając wywody organu pierwszej instancji iż w toku postępowania utrudnionym było ustalenie kto jest właścicielem budynków i związanych z nimi urządzeń – organ odwoławczy za zasadne uznał zobowiązanie Nadleśnictwa S. jako podmiotu zarządzającego lasami państwowymi na podmiotowym terenie do zabezpieczenia studzienek i zbiorników. Podkreślono również, że Nadleśniczy zgodnie z przepisem art.35 ust.1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach ( Dz. U. z 2005 r. nr 45 poz. 435 ze zm. ) odpowiada za stan lasu. Organ odwoławczy uznał jednak za nieuzasadniony nakaz zasypywania studzienek i zbiorników stwierdzając, że wystarczającym będzie ich zabezpieczenie bez określenia sposobu zabezpieczenia, a biorąc pod uwagę ostateczność rozstrzygnięcia drugiej instancji oraz brak podstaw do wyznaczenia terminu wykonania zabezpieczeń – wykonania obowiązku nakładanego w trybie art.69 ustawy Prawo budowlane organ odwoławczy uznał za bezpodstawne odniesienie się do nałożonego w pierwszoinstancyjnej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyło Nadleśnictwo S. zarzucając organom rozstrzygającym sprawę naruszenie przepisów art.69 ustawy – Prawo budowlane. W uzasadnieniu skargi wskazano iż organ pierwszej instancji pominął fakt, że właścicielem obiektów budowlanych i urządzeń związanych z obiektami jest Centrum Obsługi Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w Warszawie. W 1981 r. Urząd Rady Ministrów przekazał obiekty Polskim Liniom Lotniczym LOT w Warszawie, które następnie 28 lutego 2003 r. zwróciły obiekty pierwotnemu właścicielowi tj. Centrum Obsługi Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w Warszawie. Zdaniem skarżącego organy obu instancji dokonały błędnej wykładni art.69 ustawy Prawo budowlane, który nie daje podstawy do wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu obowiązku zastosowania środków zabezpieczających. Z tych powodów decyzje te zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa i winny być usunięte z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności. Zarzucono również, że przedmiotowych decyzji adresowanych do skarżącego nie można traktować jako "zlecenie czynności podmiotowi trzeciemu przez organ nadzoru budowlanego w drodze czynności cywilnoprawnej". Informując Sąd o wykonaniu nałożonych w decyzji obowiązków skarżące Nadleśnictwo zaznaczyło, że poniosło z tego tytułu znaczne koszty. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowi art.69 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Sądu kontrolując niniejszą sprawę należało się odnieść do kwestii własności nieruchomości, a także możliwości nałożenia obowiązków na właściciela nieruchomości w trybie art.69 ustawy Prawo budowlane. Odnośnie pierwszej kwestii, zastrzegając, że budynek może być w pewnych szczególnych przypadkach przedmiotem odrębnej własności zgodnie z art.46 § 1 kc, Sąd stwierdził, że z odpisu księgi wieczystej wynikało jednoznacznie, że właścicielem działek o których mowa w decyzji jest Skarb Państwa w zarządzie Lasów Państwowych, Nadleśnictwo S., a skarżące Nadleśnictwo nie wykazało w toku postępowania, aby budynki stanowiły odrębny przedmiot własności. Natomiast analiza regulacji w art.69 ustawy Prawo budowlane zdaniem Sądu prowadzi do wniosku, że przepis ten odnosi się do sytuacji gdy występuje bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, w związku z czym zachodzi potrzeba podjęcia niezbędnych działań w celu usunięcia zagrożenia. Stąd – zdaniem Sądu pierwszej instancji organy nadzoru budowlanego będąc organami właściwymi do zapewnienia środków zabezpieczających, o których mowa w art.69 ustawy – Prawo budowlane, prawidłowo zobowiązały właściciela reprezentowanego przez właściwą jednostkę organizacyjną, pełniącą zarząd nad lasami państwowymi do zastosowania niezbędnych środków, poprzez zabezpieczenie odkrytych studzienek kanalizacyjnych, wodociągowych i zbiorników na paliwo. Tym samym zapewniły uzyskanie pożądanego stanu rzeczy – z punktu widzenia bezpieczeństwa osób i mienia – poprzez zastosowanie środków zabezpieczających w drodze władztwa administracyjnego. Takie działanie jest prawidłowe z punktu widzenia treści przepisu art.69 ustawy – Prawo budowlane. Sąd kontrolujący rozstrzygnięcia organów administracji dodatkowo podniósł, że tereny, na których znajdują się przedmiotowe obiekty budowlane są terenami leśnymi w rozumieniu ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach ( Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz.435 ze zm. ) i stosownie do treści art.35 ust.1 tejże ustawy to właśnie nadleśniczy jest właściwy do prowadzenia samodzielnie gospodarki leśnej w nadleśnictwie na podstawie planu urządzenia lasu oraz odpowiada za stan lasu, jako podstawowa jednostka organizacyjna Lasów Państwowych, które to w ramach sprawowanego zarządu lasami stanowiącymi własności Skarbu państwa, prowadzą gospodarkę leśną, gospodarują gruntami i innymi nieruchomościami oraz ruchomościami związanymi z gospodarką leśną, a także prowadzą ewidencje majątku Skarbu Państwa oraz ustalają jego wartość ( art.4 ust.1 i 3 tejże ustawy ). Ponadto istotne jest także to, iż przepisy ustawy o lasach , zgodnie z art.2 tejże ustawy, stosuje się do wszystkich lasów, bez względu na formę ich własności. Z tych powodów Sąd uznał, że Nadleśnictwo S. jako podstawowa jednostka Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe zasadnie zostało zobowiązane do zabezpieczenia odkrytych studzienek kanalizacyjnych, wodnych i zbiorników na paliwo nie tylko jako podmiot zarządzający majątkiem właściciela, a więc Skarbu Państwa ( art.4 ustawy o lasach ) ale także jako organ odpowiedzialny za stan lasu zgodnie z przywołaną ustawą. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarb Państwa – Nadleśnictwo S. zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi skarga kasacyjna zarzuca w trybie art.174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm. ) dalej Ppsa naruszenie przepisu art.69 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2005 r. nr 156, poz.1118 ze zm. ) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że występują podstawy do nałożenia na skarżącego Skarb Państwa Nadleśnictwo S. obowiązków określonych w tym przepisie. Wskazując na powyższą podstawę skargi kasacyjnej skarżący wnosił o : 1 ) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, 2 ) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżące Nadleśnictwo zarzuciło, że nigdy nie było i nie jest właścicielem ani zarządcą budynków i urządzeń Ośrodka w S., a jeżeli doszłoby do "wykonania zastępczego: decyzja winna zawierać rozstrzygnięcie o kosztach wykonania zastępczego. Skoro Ośrodek nie został przekazany przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów w zarząd czy użytkowanie Lasom Państwowym – Nadleśnictwu S., to zdaniem skarżącego Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do dokonywania rozstrzygnięć w zakresie własności budynków i urządzeń znajdujących się na terenie Ośrodka. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, a zarzut błędnej interpretacji powołanego w niej przepisu prawa materialnego Sąd uznał za trafny. Zgodnie z art.69 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( t.j. Dz. U. z 2006 nr 156 poz.1118 ze zm. ) " w razie konieczności niezwłocznego podjęcia działań mających na celu usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, właściwy organ zapewni, na koszt właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, zastosowanie niezbędnych środków zabezpieczających". Następnie ust.2 tegoż artykułu stanowi, że "do zastosowania, na koszt właściciela lub zarządcy, środków przewidzianych w ust.1 są upoważnione również organy Policji i Państwowej Straży Pożarnej. O podjętych działaniach organy te powinny niezwłocznie zawiadomić właściwy organ". W sprawie istota sporu prawnego dotyczy tego, czy wskazany przepis art.69 prawa budowlanego może być podstawą nakazów adresowanych do właściciela obiektu. Otóż brzmienie ust.1 art.69 wskazuje, że adresatem obowiązku nakładanego w tym trybie nie jest właściciel lub zarządca obiektu, gdyż wykonanie działań następuje na koszt właściciela lub zarządcy. Z uwagi na potrzebę wykonania prac w trybie natychmiastowym przepisy nie przewidują wydania nakazu na podstawie art.69 Prawa budowlanego w trybie decyzji. Możliwe będzie zawarcie nakazu w formie pisemnej, czy wręcz ustnej w szczególności gdy interwencję podejmują organy Policji czy Straży Pożarnej. Natomiast nakazy adresowane do właściciela lub zarządcy obiektu wydawane są na podstawie art.66 ustawy Prawo budowlane. Należy zauważyć, że przepisami ustawy z 10.05.2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. nr 99, poz.665 ) rozszerzono przypadki, w których organ nadzoru budowlanego nakazuje w drodze decyzji usunąć nieprawidłowości obiektu, które mogą zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, co nie zawsze musi być związane ze stwierdzeniem nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu. Przepis art.66 ust.1 pkt 1 obowiązywał od 20.06.2007 r., a więc w dacie orzekania przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi, stąd jeżeli organy nadzoru budowlanego postanowiły kierować nakaz w postaci decyzji do Skarbu Państwa – Lasów Państwowych Nadleśnictwo S. w myśl zasady "superficies solo cedit" to właśnie materialnoprawną podstawą decyzji winny być przepisy art.66 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego. Organy nadzoru budowlanego z uwagi na specyfikę wspomnianego przepisu mogą określać krótkie terminy wykonania, czy też zakazywać korzystania z obiektu w trybie natychmiastowym ( ust.2 art.66 ). Natomiast adresatem nakazu wydawanego w trybie art.69 teoretycznie może być każdy kogo wskaże organ nadzoru budowlanego, Policja, czy Straż Pożarna – z tym, że zarówno Policja i Straż Pożarna muszą poinformować właściwy organ nadzoru budowlanego o wydaniu przez siebie nakazu. Wynika więc z porównania przedstawionych regulacji, że jeżeli organy nadzoru budowlanego wydają decyzję kierowaną do właściciela lub zarządcy czynią to na podstawie art.66 Prawa budowlanego. Natomiast niezwłoczne nakazy w trybie art.69 Prawa budowlanego są stosowane do sytuacji gdy właściciela lub zarządcy nie można ustalić, a wykonanie działań następuje na koszt właściciela lub zarządcy. Bez wątpienia nakazy te muszą być stosowane w przypadkach nagłych. W niniejszej sprawie trudno mówić o nagłości działań skoro protokół oględzin przeprowadzono w grudniu 2006 r., a do wydania decyzji doszło [...] maja 2007 r. w pierwszej instancji i [...] lipca 2007 r. w drugiej instancji. Wadliwą podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć w sprawie wskazują decyzje obu instancji i powyższą wad zawiera także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który przyjął, że podstawą nakazów wobec skarżącego winien być art.69 Prawa budowlanego. Z powyższych względów, uznając, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.188 w związku z art.145 § 1 pkt 1 lit"a" i 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego obu instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200, 203 pkt 1 P.p.s.a.