II OSK 589/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2136/07 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia Ochrony [...] z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do postępowania na prawach strony oddala skargę kasacyjną. W sprawie wszczętej wnioskiem P. i M. B. o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na modernizacji i przebudowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w W. wniosek o dopuszczenie do udziału na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. zgłosiło Stowarzyszenie [...]. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. wydanym w imieniu Prezydenta m.st. Warszawy odmówiono dopuszczenia wnioskującego Stowarzyszenia do udziału w wymienionym postępowaniu w charakterze organizacji społecznej. W następstwie rozpoznania zażalenia na to postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, postanowieniem z dnia [...] września 2007 r. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając zajęte stanowisko organy podały, że wnioskujące Stowarzyszenie nie wykazało, iż udział jego w przedmiotowym postępowaniu jest uzasadniony celami statutowymi tej organizacji i przemawia za tym interes społeczny. Dom mieszkalny, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, nie stanowi obiektu zabytkowego a jego przebudowa nie wpłynie na istniejący układ urbanistyczny miasta ani na istniejące tereny zieleni czy parkowe. Za dopuszczeniem wnioskującego Stowarzyszenia do udziału w sprawie nie przemawiają więc ani jego cele statutowe, ani interes społeczny, co uzasadnia odmowę uwzględnienia wniosku. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie zaskarżyło Stowarzyszenie [...], w które przekształciło się dawne Stowarzyszenie [...]. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzuciło naruszenie przepisu art. 31 § 1 i § 2 K.p.a. przez podjęcie całkowicie arbitralnego postanowienia o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu, mimo iż obowiązek dopuszczenia wynika w oczywisty sposób z celów statutowych Stowarzyszenia i uzasadniony jest interesem społecznym. Celem Stowarzyszenia jest, między innymi, troska o zachowanie istniejących walorów architektoniczno-urbanistycznych Dzielnicy Śródmieście W.. Za dopuszczeniem do udziału przemawiało też, zdaniem skarżącego, położenie terenu inwestycji w najbliższym sąsiedztwie Rynku Nowego Miasta, a więc terenu o wyjątkowym znaczeniu historycznym, oraz brak dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia a także poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił, Sąd stwierdził, że statutowe cele Stowarzyszenia, takie jak: ochrona istniejących historycznych obiektów i układów urbanistycznych na terenie miasta stołecznego Warszawy, ochrona i rozwój terenów zielonych, parków i pomników przyrody miasta stołecznego Warszawy, dbanie o estetykę i właściwe utrzymanie obiektów terenów zielonych o szczególnym znaczeniu dla historii miasta stołecznego Warszawy, nie uzasadniają dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Jak trafnie wskazały organy obu instancji, postępowanie to nie dotyczy obiektów czy terenów zielonych, parków i pomników przyrody, ani obiektów historycznych czy zabytkowych. Również cel statutowy, określony w § 5 pkt 2 statutu – "podejmowanie działań w celu zachowania walorów architektoniczno-urbanistycznych miasta stołecznego Warszawy" nie uzasadnia w ocenie Sądu dopuszczenia do udziału w niniejszym postępowaniu dotyczącym przebudowy budynku przy ul. [...]. Z tak sformułowanego celu działania Stowarzyszenia nie wynika jednoznacznie, iż w tym konkretnym przypadku, tj. w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku mieszkalnego, będącego jednym ze środkowych segmentów zabudowy szeregowej dopuszczenie Stowarzyszenia jest uzasadnione. W związku z tak nieprecyzyjnie sformułowanym celem statutowym, organy muszą każdorazowo dokonywać analizy tego zapisu na tle konkretnego postępowania. W rozpatrywanej sprawie należy uznać, że zasadnie organy rozpatrujące wniosek Stowarzyszenia stwierdziły, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że planowana inwestycja mogłaby naruszać "walory architektoniczno-urbanistyczne" m.st. Warszawy. W ocenie Sądu uznanie, że analizowany zapis statutu uzasadnia dopuszczenie Stowarzyszenia do każdego postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy inwestycji położonej na terenie miasta Warszawy, stanowiłoby rozszerzającą interpretację statutu. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie została także spełniona druga przesłanka dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym, jaką jest interes społeczny przemawiający za takim udziałem. Zdaniem strony skarżącej za istnieniem interesu społecznego uzasadniającego udział Stowarzyszenia w przedmiotowym postępowaniu, przemawia szczególne położenie planowanej inwestycji, tj. w najbliższym sąsiedztwie Rynku Nowego Miasta, miejsca o wyjątkowym znaczeniu historycznym, gdzie znajduje się wiele obiektów zabytkowych. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę nie podziela tego twierdzenia strony skarżącej. Planowana inwestycja dotyczy budynku jednorodzinnego stanowiącego jeden ze środkowych segmentów budowy szeregowej na terenie ogrodzonym i ma polegać na przebudowie istniejącego budynku. Przebudowa ta, jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy, jedynie w ograniczony sposób wpływa na kształt i rozmiar bryły budynku. Proporcje, styl obiektu a także cechy całej otaczającej go zabudowy szeregowej mają zostać zachowane. W tej sytuacji brak jest podstaw do uznania, że niedalekie położenie Rynku Nowego Miasta w stosunku do terenu, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja, w jakikolwiek sposób uzasadnia dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu ze względu na interes społeczny. Wymieniony wyrok zaskarżyło skargą kasacyjną Stowarzyszenie [...]. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie: 1) art. 31 § 1 K.p.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na dokonaną przez Sąd błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tego przepisu polegające na: a) zawężającej interpretacji celów statutowych skarżącego Stowarzyszenia, b) stwierdzeniu braku interesu społecznego przemawiającego za udziałem skarżącego Stowarzyszenia w postępowaniu administracyjnym; 2) art. 31 § 1 K.p.a. w związku z art. 73 § 1 K.p.a. poprzez błędną interpretację tych przepisów polegającą na nałożeniu na skarżące Stowarzyszenie obowiązku wykazania, w jakim zakresie planowana inwestycja wpływa na walory architektoniczno-urbanistyczne m.st. Warszawy, podczas gdy skarżące Stowarzyszenie, nie będąc dopuszczone do udziału w postępowaniu na prawach strony, nie miało prawa ani możliwości zapoznania się z aktami sprawy i ze szczegółowymi założeniami planowanej inwestycji. Wobec tych zarzutów Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć co najmniej na jednej z podstaw wymienionych tym przepisem, to jest: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powołanie się na przynajmniej jedną z tych podstaw jest warunkiem zachowania wymaganej przez prawo formy skargi kasacyjnej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zostało przy tym wyjaśnione, że dla zachowania wymogów skargi kasacyjnej konieczne jest wskazanie konkretnego przepisu naruszonego przez Sąd I instancji, uzasadnienie zarzutu jego naruszenia a przy podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wykazanie nadto, że uchybienie przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. postanowienie SN z 11 marca 1997 r. sygn. akt III CKN 13/97, OSNC 1997, nr 8, poz. 114; wyrok NSA z 22 lipca 2004 r. sygn. akt GSK 356/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 72 i inne). Należy przy tym podkreślić, że skoro skarga kasacyjna jest skierowana przeciwko wyrokowi Sądu I instancji i zmierza do jego uchylenia, to zarzuty będące jej podstawą muszą dotyczyć tego wyroku a nie poprzedzających go decyzji czy innych aktów lub czynności organów administracyjnych (por. wyrok NSA z 19 maja 2004 r. sygn. akt FSK 80/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 12). Ma to o tyle istotne znaczenie dla wyniku postępowania kasacyjnego, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi kasacyjnej w zasadzie (z wyjątkiem przyczyn powodujących nieważność postępowania) rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, będąc związany jej podstawami. Związanie tymi podstawami oznacza, że Sąd może wyłącznie badać, czy doszło rzeczywiście do naruszenia w toku postępowania sądowego przepisów wskazanych w podstawie tej skargi. Nie jest uprawniony jednocześnie do badania, czy w toku tego postępowania nie zostały naruszone także inne przepisy, nie wskazane przez skarżącego. Sądowi nie wolno też samodzielnie konkretyzować czy uściślać zarzutów skargi kasacyjnej ani też w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 30 marca 2004 r. sygn. akt GSK 10/04, Mon.Praw. 2004, nr 9, poz. 392). Wychodząc z tych założeń należy uznać, że rozpoznawana skarga kasacyjna nie wskazała przepisów naruszonych w toku postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Podane w jej podstawie przepisy art. 31 § 1 i art. 73 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego są przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracyjnymi i WSA w Warszawie nie stosował ich w toku postępowania sądowoadministracyjnego. W obecnie obowiązującym stanie prawnym, odmiennie niż pod rządem uchylonej ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelny Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), sądy administracyjne w toku prowadzonych postępowań nie stosują przepisów k.p.a., gdyż procedura sądowoadministracyjna jest zawarta w powoływanej wyżej ustawie z 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. Postawienie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów K.p.a., bez jego powiązania z przepisami proceduralnymi stosowanymi przez sąd I instancji i bez wykazania naruszenia tych ostatnich, nie może spowodować zamierzonego przez skarżącego skutku. Skoro więc skarżące Stowarzyszenie nie wykazało żadnego naruszenia przepisów stosowanych przez WSA w Warszawie w toku prowadzonego przez ten Sąd postępowania i w zaskarżonym wyroku, to skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.).