II GSK 422/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Maria Jagielska Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 29 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Z. P. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 6 grudnia 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 496/07 w sprawie ze skargi Ś. Z. P. N. w K. na postanowienie Ministra Sportu z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 6 grudnia 2007 r. o sygn. akt VI SA/Wa 496/07 oddalił skargę Ś. Z. P. N. z siedzibą w K. na postanowienie Ministra Sportu z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] odmawiające dopuszczenia skarżącego jako organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym. Ś. Z. P. N., dalej Ś. ZPN, wystąpił w dniu 22 września 2006 r. z wnioskiem do Ministra Sportu o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu nadzorczym dotyczącym zawieszenia w czynnościach członków zarządu P. Z. P. N. i wyznaczenia kuratora do momentu wyboru nowych władz Związku. Ś. ZPN powołał się na przepisy art. 31 § 1 k.p.a. i art. 28 k.p.a. jako podstawę prawną przystąpienia Związku do toczącego się postępowania administracyjnego. Wnioskodawca podkreślił, że jest organizacją społeczną w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. zaś jego udział w postępowaniu w sprawie zawieszenia członków władz PZPN jest uzasadniony celami statutowymi oraz interesem społecznym, który polega na umożliwieniu Ś. ZPN kontroli nieuzasadnionych interwencji organów państwa w funkcjonowanie organów samorządowych. Wnioskodawca podniósł, że jest członkiem PZPN, w związku z tym rozstrzygnięcie Ministra Sportu w sprawie zawieszenia władz krajowych wpłynie na wykonywanie uprawnień członkowskich Ś. ZPN związanych z wybieraniem składu osobowego do organów PZPN. Minister Sportu postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. odmówił dopuszczenia wnioskodawcy do udziału w postępowaniu argumentując podjęte rozstrzygnięcie tym, że nie wykazał on konkretnego i obiektywnego interesu społecznego, uzasadniającego uczestnictwo w tym postępowaniu na prawach strony. Organ podniósł, że działalność wnioskodawcy w dyscyplinie piłki nożnej ma zasięg regionalny, ograniczony do województwa śląskiego. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Sportu postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ stwierdził, że Ś. ZPN nie spełnił przesłanek określonych w art. 31 § 1 k.p.a. będących warunkiem dopuszczenia do udziału w postępowaniu dotyczącym innego podmiotu. Zdaniem Ministra Sportu pozostawienie na stanowiskach członków zarządu PZPN określonych osób nie ma znaczenia w wymiarze ogólnospołecznym, a tym samym nie jest to interes społeczny uzasadniający udział wnioskodawcy w postępowaniu. W ocenie organu o interesie społecznym wnioskodawcy można byłoby mówić w sytuacji, gdyby organ wystąpił z wnioskiem o rozwiązanie PZPN. Od powyższego rozstrzygnięcia Śląski ZPN wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zawarł m.in. wniosek o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu RP pytania prawnego dotyczącego zgodności art. 23 ustawy z 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Sąd I instancji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie i stwierdził, że jest ono zgodne z prawem. Zdaniem Sądu Ś. ZPN jako organizacja społeczna nie spełnia przesłanek określonych w art. 31 § 1 k.p.a., warunkujących dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym. Na podstawie ustaleń organu oraz twierdzeń skarżącego podniesionych w skardze Sąd I instancji stwierdził, że Ś. ZPN występując z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu nadzorczym dotyczącym zawieszenia w czynnościach członków Zarządu PZPN nie działał w interesie społecznym, lecz w interesie własnym. Ś. ZPN uczestniczy bowiem przez swoich delegatów w Walnym Zgromadzeniu Delegatów PZPN i wpływa na obsadzenie władz PZPN tj., skład personalny Zarządu, którego zawieszenie jest objęte postępowaniem. PZPN reprezentuje interesy polskiej piłki nożnej w kraju i za granicą oraz dokonuje podziału środków finansowych pomiędzy klubami piłkarskimi zrzeszonymi w związkach regionalnych. Członkostwo Ś. ZPN w strukturach PZPN i prawo skarżącego do dokonywania wyboru władz PZPN wyklucza w ocenie Sądu I instancji możliwość udziału skarżącego w trybie art. 31 § 1 k.p.a. Powiązania organizacyjne i finansowe między PZPN a skarżącym nie pozawalają stwierdzić, że związek regionalny występuje w postępowaniu prowadzonym przez Ministra Sportu w interesie społecznym. Zdaniem Sądu I instancji udział organizacji w sprawie innych osób nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji lub jej członków, lecz musi odpowiadać racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracji publicznej. W skardze kasacyjnej od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. P. Z. P. N. wniósł o uchylenie zakwestionowanego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. skarżący zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego: a) przez przyjęcie nieprawidłowej podstawy kompetencyjnej funkcjonowania PZPN, tj. ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej pomimo, że w dacie wydania postanowienia przez Ministra Sportu polskie związki sportowe nie działały na podstawie tego aktu prawnego lecz w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. sporcie kwalifikowanym ; b) przez przyjęcie błędnej wykładni art. 31 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym zakładającej, że przynależność Ś. ZPN do PZPN implikuje podejmowanie działań w interesie własnym i wyklucza podejmowanie działań uzasadnionych celami statutowymi regionalnego związku piłkarskiego ukierunkowanych w szczególności na realizację ważnego celu społecznego, polegającego m.in. na wypowiadaniu się w sprawach ważnych dla polskiego sportu. c) przez dokonanie błędnej wykładni art. 23 ustawy o sporcie kwalifikowanym, który w momencie zgłoszenia wniosku o dopuszczenie Ś. ZPN do udziału w sprawie zawierał rozwiązanie prawne eliminujące z polskiego systemu prawnego konwencyjną, konstytucyjną i ustawową zasadę prawa do sądu w ramach ruchu sportowego i wprowadzające w dziedzinie funkcjonowania stowarzyszeń nieznaną wcześniej administracyjną formę zawieszenia działalności władz organizacji korporacyjnej, co uzasadniałoby wystąpienie przez Sąd I instancji do Trybunału Konstytucyjnego z zapytaniem odnośnie zgodności art. 23 ustawy o sporcie kwalifikowanym z art. 45 ust.1 Konstytucji RP. 2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego tj. art. 7, 8, 9, 11 oraz art. 124 § 2 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności relacji istniejących pomiędzy Ś. ZPN a klubami I i II ligi będącymi członkami tego Związku. Kluby te posiadają licznych sponsorów oraz kibiców i mogłyby ponieść niepowetowane szkody sportowe i finansowe w związku z zawieszeniem władz PZPN i wprowadzeniem kuratora skutkującym zawieszeniem krajowych rozgrywek piłkarskich i wykluczeniem przez Międzynarodową Federację Piłki Nożnej (FIFA) oraz Europejską Unię Piłkarską (UEFA) polskich klubów piłkarskich z europejskich pucharów. Taka sytuacja mogłaby podważyć prestiż Polski na arenie międzynarodowej i byłaby niekorzystna dla interesów sponsorów, rozgrywek piłkarskich i interesu społecznego. Powołując się na powyższe przepisy kodeksu postępowania administracyjnego skarżący zarzucił także niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych dotyczących wzajemnych relacji pomiędzy PZPN a Ś. ZPN, co doprowadziło do sformułowania błędnej tezy, że skarżący jest organizacją zależną od PZPN. Skarżący podkreślił, że Śląski ZPN mógł występować w postępowaniu o zawieszenie zarządu PZPN w interesie sponsorów i kibiców klubów I i II ligii uczestniczących w rozgrywkach prowadzonych przez spółkę Ekstraklasa S.A. i PZPN. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej PZPN podniósł, że prawo dokonywania wyboru przez skarżącego członków Zarządu PZPN wynika ze struktury stowarzyszeniowej związku krajowego i nie może być argumentem przeciwko dopuszczeniu skarżącego, jako organizacji społecznej, do udziału w postępowaniu przed Ministrem Sportu w sprawie zawieszenia władz krajowych Związku w dyscyplinie piłki nożnej. Dodatkowo skarżący podał, że Sąd I instancji nie wyjaśnił kwestii otrzymywania przez kluby I Ligii od Spółki Ekstraklasa S.A., (będącej odrębnym podmiotem od PZPN) środków finansowych przekazywanych przez stacje Canal + w związku z relacjonowaniem rozgrywek piłkarskich. Ś. ZPN ma prawo wypowiadania się w sprawach publicznych. Uprawnienie to wynika bowiem z art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach i powinno skutkować dopuszczeniem Ś. ZPN do udziału w postępowaniu w sprawie zawieszenia członków władz PZPN. Skarżący podkreślił, że udział Śląskiego ZPN w postępowaniu w sprawie PZPN służyłby obronie interesów śląskich klubów piłkarskich, ich sponsorów oraz kibiców piłkarskich. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądowoadministracyjne postępowanie drugoinstancyjne jest wszczynane w szczególności przez wniesienie skargi kasacyjnej, która jest sformalizowanym środkiem prawnym. Do skutecznego wszczęcia postępowania kasacyjnego konieczne jest łączne spełnienie następujących przesłanek: skarga kasacyjna musi być wniesiona w przepisanym terminie (art. 177 p.p.s.a.), przez uprawniony podmiot (art. 173 § 2 p.p.s.a.), po sporządzeniu jej przez adwokata, radcę prawnego lub inną uprawnioną osobę (art. 175 p.p.s.a), z zachowaniem wskazanych wymagań formalnoprawnych oraz musi być należycie opłacona (art. 221 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną z urzędu bada, czy ten środek zaskarżenia został wniesiony przez stronę postępowania sądowego, a zatem czy została zrealizowana przesłanka określona art. 173 § 2 p.p.s.a. Kompetencja Naczelnego Sądu Administracyjnego do badania z urzędu dopuszczalności skargi kasacyjnej w tym konkretnym aspekcie została potwierdzona w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r. o sygn. akt OPS 1/04 (ONSAiWSA 2005/4/62). W świetle przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi kasacyjnej jest strona, prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich (art. 173 § 2 p.p.s.a). Stroną w postępowaniu przed sądem administracyjnym jest, rozumieniu art. 32 p.p.s.a., skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego ma także uczestnik postępowania. Wynika to z treści art. 33 § 1 p.p.s.a. w myśl którego uczestnikiem postępowania na prawach strony jest także osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego. Z kolei przepis art. 12 p.p.s.a. stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o stronie rozumie się przez to również uczestnika postępowania. W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie P. Z. P. N., dalej PZPN, nie był skarżącym, gdyż skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniósł Ś. Z. P. N.. Pozostaje zatem zbadać czy PZPN miał legitymację do występowania w charakterze uczestnika postępowania sądowego w rozumieniu art. 33 § 1 p.p.s.a. Z akt sprawy wynika bowiem, że PZPN został potraktowany przez Sąd I instancji jako uczestnik postępowania sądowego tzn. Sąd powiadomił Związek o terminie rozprawy, PZPN brał udział w rozprawie za pośrednictwem swojego pełnomocnika oraz doręczono mu odpis wyroku wraz z uzasadnieniem. O statusie uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego nie mogą jednakże przesądzać okoliczności faktyczne - faktyczny udział w postępowaniu sądowym. Legitymacja uczestnika musi mieć podstawę w przepisach prawa. Postępowanie w sprawie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym ma niewątpliwie charakter wpadkowy tzn. jest ono elementem postępowania w sprawie głównej. Strona sprawy głównej, czyli w tym przypadku PZPN uczestniczyła zatem w postępowaniu wpadkowym (incydentalnym) dotyczącym Ś. ZPN. Niemniej jednak PZPN nie spełnia kolejnego wymagania określonego w art. 33 § 1 p.p.s.a., warunkującego uznanie go za legitymowanego do występowania w sprawie sądowoadministracyjnej ze skargi Ś. ZPN w charakterze uczestnika postępowania. Uczestnikiem postępowania jest według tego przepisu podmiot, który nie wniósł skargi do Sądu I instancji na akt lub czynność organu administracji publicznej wymieniony w art. 3 p.p.s.a. Niewniesienie oznacza w istocie rezygnację z prawa wniesienia skargi, a zatem wymaganie to można uznać za spełnione jedynie wówczas, gdy określony podmiot był legitymowany do wniesienia skargi. Przepis art. 31 § 2 k.p.a. zdanie drugie stanowi, że na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Z regulacji tej nie wynika wprost, czy prawo takiego zażalenia przysługuje stronie postępowania administracyjnego czyli w rozpatrywanej sprawie PZPN. Kwestię tę rozstrzyga jednak art. 141 § 1 k.p.a., w myśl którego na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu Ś. Z. P. N. jest niewątpliwie postanowieniem podjętym w toku postępowania. A zatem skoro art. 31 § 2 k.p.a. stanowi jedynie o prawie do wniesienia zażalenia przez organizację społeczną, której odmówiono dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym, to ten przepis należy, w świetle art. 141 § 1 k.p.a., interpretować jako regulację ograniczającą prawo do wniesienia zażalenia wyłącznie do organizacji społecznej. Pogląd ten znajduje zresztą wsparcie w literaturze prawniczej. (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, komentarz do art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005 wyd. II). PZPN nie miał więc legitymacji do wniesienia zażalenia na postanowienie Ministra Sportu z dnia. 30 października 2006 r. odmawiającego dopuszczenia Ś. ZPN do udziału w postępowaniu w sprawie zawieszenia członków zarządu PZPN. Jeżeli PZPN nie mógł zakwestionować tego postanowienia w postępowaniu administracyjnym, to tym samym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie był również legitymowany do wniesienia skargi na postanowienie odmawiające Ś. ZPN dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Wniosek ten znajduje potwierdzenie w treści art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Postanowienie, na które nie przysługuje zażalenie to zarówno postanowienie, które w ogóle nie może być w ten sposób zaskarżane, jak i postanowienie, na które nie przysługuje zażalenie określonym tylko podmiotom. PZPN nie miał prawa wniesienia zażalenia na postanowienie Ministra Sportu z 30 października 2006 r. Nie miał zatem legitymacji do występowania w charakterze uczestnika w postępowaniu sądowym ze skargi Ś. ZPN na to postanowienie. W konsekwencji nie był legitymowany do wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji oddalającego skargę Śląskiego ZPN. Z wymienionych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną PZPN za niedopuszczalną. Z tego powodu zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły być rozpatrzone. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.