V SA/Wa 1754/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Asesor WSA - Andrzej Kania (spr.), Protokolant - Robert Żukowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia ... marca 2007 r. znak: ... w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1. Uchyla zaskarżoną decyzję. 2. Zasądza od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na rzecz adwokata M. K. prowadzącej Kancelarię Adwokacką przy ..., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę ... zł (...), w tym: tytułem opłaty kwotę ... zł (...), tytułem 22 % podatku od towarów i usług kwotę ... zł (...), oraz kwotę ... zł (...) tytułem innych udokumentowanych wydatków pełnomocnika. Przedmiotem skargi z 23 kwietnia 2007 r. wniesionej przez D. B. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (powoływanego dalej jako Prezes Zakładu) z ... marca 2007 r. znak: ..., Nr ..., utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (powoływanego dalej jako Zakład) z ... lutego 2007 r. Nr ..., o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Strona pismem z 22 września 2006 r. wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Oddziału w Z. . z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek. Uzasadniając wniosek stwierdziła, że nigdy nie prowadziła osobiście działalności gospodarczej. W imieniu Strony i bez jej zgody działalność prowadziła córka Strony - G. N.. Na potwierdzenie powyższego do wniosku Strona załączyła kopię wyroku Sądu Rejonowego w Z.z 22 czerwca 2006 r., sygn. akt II K 216/06, skazującego córkę strony m. inn. za przestępstwo wyłudzenia poświadczenia nieprawdy w postaci wpisu do ewidencji działalności gospodarczej nr ... Firmy Handlowej B. . z siedzibą w Z... Dodała, że nie czuje się winna powstałego długu wobec ZUS-u. Po rozpatrzeniu wniosku Zakład decyzją z ... lutego 2007 r., nr ... odmówił stronie umorzenia należności z tytułu składek w łącznej kwocie ... zł., w tym: na ubezpieczenia społeczne za okres ..; na ubezpieczenie zdrowotne za okres ..., ...; na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres .... W podstawie prawnej orzeczenia powołał przepis art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1,2,3,4 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1998 r., Nr 137, poz. 887 ze zm); powoływanej dalej jako ,,u.s.u.s--. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że strona jest wdową, utrzymującą się z emerytury w wysokości ... zł. brutto miesięcznie. Strona nie posiada majątku ruchomego o wartości egzekucyjnej, nie posiada również nieruchomości. Nie ma zobowiązań wobec urzędu skarbowego, banków oraz osób fizycznych. Następnie organ przytoczył treść przepisów stanowiących podstawy prawne umarzania należności z tytułu składek, zawarte w art. 28 ust. 2 w związku z ust. 3 u.s.u.s a także w art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Zakład stwierdził, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności przewidziana w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. ponieważ istnieje możliwość wyegzekwowania należności z emerytury Strony. Ponadto analiza stanu faktycznego sprawy daje podstawy do twierdzenia, że spłata składek nie pociągnie za sobą zbyt ciężkich skutków dla osoby zobowiązanej. Spłata zadłużenia choćby w minimalnych kwotach lub ratach miesięcznych nie pozbawiłaby Strony zaspokojenia potrzeb życiowych. Odnosząc się do powołanego we wniosku o umorzenie, wyroku Sądu Rejonowego w Z. organ stwierdził, że potwierdza on fakt podrobienia podpisów Strony przez jej córkę między innymi celem otrzymania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Odrębne ustalenia w tej sprawie nie wskazują jednak, że Strona nie jest płatnikiem składek w odniesieniu do pracowników zatrudnionych w Firmie ,,B.-- .. Przedstawiając powyższe oraz działając w ramach uznania administracyjnego Zakład stwierdził, że umorzenie zadłużenia Strony byłoby przedwczesne i działałoby na niekorzyść finansów ubezpieczeń społecznych i innych funduszy. Prezes Zakładu, po rozpatrzeniu wniosku Strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z ... marca 2007 r. utrzymał w mocy decyzję z ... lutego 2007 r. W podstawie prawnej decyzji powołał art. 83 ust. 4 u.s.u.s. oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), powoływanej dalej jako: ,,k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 - 3 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części, z zastrzeżeniem ust. 3a, tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Dalej przytoczył treść tych przepisów oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Stwierdził, że w sprawie nie występują przesłanki całkowitej nieściągalności, wymienione w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Nie wystąpiły również okoliczności przemawiające za umorzeniem należności pomimo braku całkowitej nieściągalności, ze względu na ważny interes zobowiązanego. Otrzymywany dochód z tytułu emerytury w kwocie ... zł. miesięcznie brutto oraz wydatki podane przez Stronę, nie wykluczają możliwości przystąpienia do spłaty zadłużenia choćby w niewielkich kwotach miesięcznych, co nie pozbawiłoby Strony możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zdaniem organu żaden dowód w sprawie nie wskazuje, że firma B. . była prowadzona przez córkę Strony i, że córka odpowiada za zadłużenie powyższej Firmy. Wobec tego brak jest podstaw do ewentualnego dochodzenia zadłużenia z majątku córki i jej rodziny. Końcowo organ podkreślił, że decyzja w sprawie umorzenia należności ma charakter uznaniowy a tym samym organ ma na uwadze nie tylko materiał dowodowy i ważny interes osoby zobowiązanej lecz także stan finansów ubezpieczeń społecznych i innych funduszy i ma prawo odmówić umorzenia należności pomimo, iż powadzone w sprawie postępowanie dowodowe wykazałoby wystąpienie przesłanek uzasadniających umorzenie zadłużenia. Na powyższą decyzję Prezesa Zakładu Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wystąpiła o umorzenie należności z tytułu składek. Stwierdziła, że została obciążona obowiązkiem płacenia składek w następstwie przestępstwa potwierdzonego prawomocnym wyrokiem sądowym. W 2002 r. Skarżąca dowiedziała się, że córka zarejestrowała na nią firmę B.. Podkreśliła, że jest osobą schorowaną z orzeczonym stopniem niepełnosprawności. W 2005 r. skierowała sprawę na Policję i wówczas dowiedziała się prawdy o działalności córki, która w Prokuraturze przyznała się, że podrobiła podpis Skarżącej, dzięki czemu zarejestrowała firmę i ją prowadziła w swoim biurze rachunkowym. Dodała, że egzekwowanie należności z otrzymywanej emerytury powoduje, że na życie pozostaje jej niewiele środków. Pismem procesowym z 18 czerwca 2007 r., będącym uzupełnieniem skargi, Skarżąca zarzuciła, że decyzja narusza przepisy prawa materialnego: tj. art. 28 ust. 1, 2 i 3 u.s.u.s. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające umorzenie należności. Podniosła również zarzut naruszenia § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi przesłanka złego stanu majątkowego Skarżącej. Dodatkowo stwierdziła, że organ orzekający przekroczył granice uznaniowości, przyjmując, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do umorzenia należności wobec ZUS a brak umorzenia należności nie pociągnie za sobą zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego. Podnosząc powyższe Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i orzeczenie o umorzeniu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako: ,,p.p.s.a.--, sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami procedury administracyjnej jak i z normami prawa materialnego doszedł do przekonania o konieczności uchylenia skarżonej decyzji. W ocenie Sądu zaskarżona w sprawie decyzja została wydana z naruszeniem przepisów formalnych, zawartych w k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co czyniło zasadnym uwzględnienie skargi. Zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, a do takich należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) powoływanej dalej jako: "k.p.a.", chyba że ustawa stanowi inaczej. Analogiczne unormowanie zawiera także art. 180 § 1 k.p.a. stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa Zakładu. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji Zakładu do Prezesa Zakładu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Z 2003 r., Nr 141, poz. 1365 ze zm.). Z kolei w myśl art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i 29 tej ustawy. Natomiast przepisy o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także do składek na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.). Sąd zważył, iż Skarżąca składając wniosek o umorzenie należności z tytułu składek zakwestionowała posiadanie w ogóle zadłużenia wobec ZUS-u z uwagi na nie prowadzenie Firmy Handlowej B... Wskazała, powołując się na załączony do wniosku prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w Z.z 22 czerwca 2006 r., sygn. akt II K 216/06, że firmę powyższą zarejestrowała jej córka poprzez wyłudzenie poświadczenia nieprawdy w postaci wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, za co została skazana wymienionym wyrokiem. Skarżąca podkreśliła, że nie wiedziała o działalności córki i nie ponosi odpowiedzialności za zadłużenie powstałe w związku działalnością wskazanej firmy. Z opisu czynów objętych wyrokiem skazującym z 22 czerwca 2006 r. wynika, ze córka Skarżącej kilkunastokrotnie podrabiała podpisy Skarżącej na dokumentach podnajmu lokali użytkowych w różnych miastach w Polsce, co w ocenie Sądu, może wskazywać, że Skarżąca rzeczywiście w ogóle nie prowadziła działalności pod firmą B.. Zakład w wydanej w dniu ... lutego 2007 r. decyzji odmówił Skarżącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Odnosząc się do argumentów Skarżącej dotyczących nie prowadzenia działalności gospodarczej Zakład stwierdził lakonicznie, że powoływany wyrok sądu wskazuje wyłącznie na podrobienie podpisów Skarżącej oraz, że odrębne ustalenia w tej sprawie nie wskazują, że Skarżąca nie jest płatnikiem składek w odniesieniu do pracowników zatrudnionych w Firmie B.. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, którą utrzymana została w mocy decyzja z ... lutego 2007 r., Prezes Zakładu stwierdził, że żaden z dowodów zebranych w sprawie nie wskazuje, że firma B. była prowadzona przez córkę Skarżącej, uznając że brak jest możliwości dochodzenia zadłużenia z majątku córki. Wobec kwestionowania przez Skarżącą, na każdym etapie postępowania administracyjnego (a także na etapie postępowania sądowego), zasadności obciążania jej obowiązkiem spłaty zadłużenia względem ZUS -u, wynikającego z działalności firmy B. i przedkładania dowodów na poparcie swojego stanowiska, przedwczesnym było rozpatrywanie wniosku o umorzenie należności. Wydanie zaskarżonej decyzji w tych warunkach faktycznych było zatem nieuzasadnione i stanowi naruszenie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., który obliguje organ administracji publicznej do zawieszenia postępowania administracyjnego - gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W rozpatrywanej sprawie wydanie ostatecznego rozstrzygnięcia w zakresie umorzenia należności powinno nastąpić po uprzednim rozstrzygnięciu kwestii zadłużenia Skarżącej względem ZUS. Wprawdzie Skarżąca wystąpiła do Zakładu na formularzu ,,wniosku o umorzenie należności z tytułu składek-- to z uzasadnienia tego wniosku wynikało już jednoznacznie, że nie zgadza się z posiadaniem zadłużenia z tytułu składek. W tej sytuacji przed rozpatrzeniem kwestii umorzenia należności Zakład winien rozstrzygnąć zagadnienie wstępne i korzystając z trybu przewidzianego w art. 83 ust. 1 u.s.u.s. wydać decyzję w przedmiocie wysokości zadłużenia Skarżącej z tytuł składek z wyszczególnieniem rodzaju składek i okresów zaległości. Skarżąca zaś gdyby była niezadowolona z takiego rozstrzygnięcia miałaby, zgodnie z art. 83 ust. 2 u.s.u.s., prawo odwołać się do sądu powszechnego, na zasadach określonych w przepisach kodeksu postępowania cywilnego. Wówczas sąd ten władny byłby ocenić prawidłowość decyzji Zakładu w kontekście przedłożonych przez Skarżącą dowodów, dotyczących skazania córki Skarżącej za przestępstwa związane z działalnością firmy B.. Brak rozstrzygnięcia, we właściwym trybie, sporu Skarżącej z organem co do zadłużenia względem ZUS-u spowodował, że organ orzekający w przedmiocie umorzenia należności, dokonywał w opisany już powyżej sposób, oceny dowodów przedłożonych przez Skarżącą dotyczących nie prowadzenia działalności w ramach firmy B., jednakże bez możliwości merytorycznej oceny stanowiska organu w omawianym zakresie, w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W ocenie Sądu uchybienie wymienionemu powyżej przepisowi postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza w sytuacji gdyby prawomocne rozstrzygnięcie zapadłe w przedmiocie ustalenia wysokości zadłużenia Skarżącej z tytułu składek wykazałoby, że Skarżąca nie ma zadłużenia wobec ZUS-u. W tej sytuacji uchylenie decyzji nastąpiło wyłącznie z przyczyn proceduralnych i nie oznacza, że wniosek Skarżącej o umorzenie należności uznano za zasadny bądź niezasadny. Ponownie rozpatrując sprawę Prezes Zakładu winien wyeliminować wskazane przez Sąd nieprawidłowości. W szczególności powinien zawiesić postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. gdyż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w przedmiocie umorzenia odsetek zależy od uprzedniego wydania rozstrzygnięcia, w trybie art. 83 ust. 1 u.s.u.s. w zakresie zadłużenia Skarżącej. Po prawomocnym rozstrzygnięciu wskazanego zagadnienia wstępnego Prezes Zakładu podejmie postępowanie administracyjne i rozpatrzy wniosek Skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej umorzenia należności z uwzględnieniem oczywiście ustalonej w ramach zagadnienia wstępnego wysokości zadłużenia Skarżącej. Zasady prowadzenia postępowania odwoławczego wymagają przy tym nie tylko dokonania kontroli postępowania organu pierwszej instancji (Zakładu), ale też ustosunkowania się do wszystkich ewentualnie podnoszonych przez stronę okoliczności i zarzutów dotyczących istoty sprawy. Powyższe winno znaleźć swoje odbicie w uzasadnieniu decyzji, w którym organ ma obowiązek odnieść się do wszystkich dowodów występujących w sprawie, zarówno do tych, na których się oparł, jak i do tych, którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, podając przy tym przyczyny ich nieuwzględnienia. Uzasadnienie winno zawierać pełną analizę i ocenę występujących w sprawie faktów, nawet wtedy, gdyby fakty te nie znalazły uznania u organu rozstrzygającego sprawę. Mając powyższe okoliczności na uwadze i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Wobec negatywnego charakteru zaskarżonej decyzji Sąd nie uznał za zasadne zastosowania przepisu określonego w art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów zastępstwa procesowego pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu, orzeczono na podstawie art.250 p.p.s.a.