IV SA/Wa 1943/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi B. T. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie przejęcia mienia na podstawie umów międzynarodowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] kwietnia 2007 r., oraz postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] listopada 1998 r. nr [...]; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia (...) lipca 2007 r. Minister Finansów na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia (...) kwietnia 2007 r. uchylającą decyzję Ministra Finansów z dnia (...) stycznia 2007 r. niestwierdzającą przejścia na rzecz Skarbu Państwa w trybie ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. nr 12, poz. 65) - nieruchomości położonej w K. przy ul. (...), objętej KW nr (...) i jednocześnie stwierdzającą przejście na rzecz Skarbu Państwa prawa własności należącego niegdyś do Z. K., a obecnie do Gminy K. - tejże nieruchomości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, iż rozpoznając sprawę ponownie wskutek wniosku B. T. nie stwierdził podstaw do uwzględnienia zarzutów wnioskodawczyni. Wskazał, że przepis art. 2 w/w ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r., zgodnie z którym wpis Skarbu Państwa do księgi wieczystej, jako właściciela nieruchomości następuje na podstawie decyzji Ministra Finansów, a przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa, na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, daje legitymację Ministrowi Finansów do wydawania deklaratoryjnych decyzji w przypadku przyznania odszkodowania przez Komisję Stanów Zjednoczonych d/s Uregulowania Roszczeń Zagranicznych, za położoną w Polsce nieruchomość. Decyzje Ministra Finansów z dnia (...) lipca 2007 r. oraz z dnia (...) kwietnia 2007 r. wydane zostały wskutek wznowienia postępowania z wniosku B. T. W skardze B. T., spadkobierczyni byłego właściciela przedmiotowej nieruchomości wniosła o uchylenie decyzji Ministra Finansów z dnia (...) lipca 2007 r. w całości. W uzasadnieniu skarżąca podała, iż wskazana decyzja rażąco narusza przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 maja 1968 r. w sprawie dokonywania w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy. Sygn. akt IV SA/Wa 1943/07 Decyzja nie określa dokładnie kto i kiedy został pozbawiony prawa własności, jak również nie zawiera imienia i nazwiska wywłaszczanego dotychczasowego właściciela. W skardze podniesiono również, iż zaskarżona decyzja nie jest możliwa do wykonania, gdyż właścicielem nieruchomości jest Gmina K., która może być pozbawiona prawa własności na skutek odszkodowania przyznanego Z. K., który zmarł (...) listopada 1989 r. Skarżąca podała, iż Z. K. był dysponentem nieruchomości do 1988 r. i pobierał czynsz od ówczesnego najemcy - K. (...). Komisja Stanów Zjednoczonych ds. Uregulowania Roszczeń Zagranicznych decyzją nr (...) przyznała Z. K. odszkodowanie z tytułu utraty używania mienia. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji z dnia (...) kwietnia 2007 r. oraz z dnia (...) lipca 2007 r. Dodatkowo organ wskazał, że decyzja Ministra Finansów z dnia (...) kwietnia 2007 r. zawiera wszystkie elementy wskazane jako niezbędne w powołanym powyżej rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 maja 1968 r. Minister Finansów wskazał również, iż decyzja ma charakter deklaratoryjny, stwierdza istnienie określonego faktu w przeszłości i w związku z tym nie może stanowić podstawy wywłaszczenia. Organ podał, że Amerykańska Komisja Odszkodowawcza, ustalając wysokość odszkodowania brała pod uwagę wartość przedmiotowej nieruchomości, nie zaś wartość utraconych korzyści z tytułu używania i korzystania z tejże nieruchomości, zatem - w ocenie organu - świadczy to o tym, że odszkodowanie zostało przyznane za utratę prawa własności, a nie utratę korzyści z tytułu używania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej Sygn. akt IV SA/Wa 1943/07 dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153 , poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania o konieczności uwzględnienia skargi, z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu niezależnie od jej treści. Przyczynę uchylenia zaskarżonej decyzji, jak również utrzymanej nią w mocy decyzji, stanowiło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy zauważyć, iż zaskarżone decyzje zostały wydane w postępowaniu wznowieniowym. Na wstępie należy wskazać, że wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową polegającą na stworzeniu możliwości ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy już zakończonej wydaną decyzją ostateczną. Zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt. 4 oraz art. 145a k.p.a. następuje tylko na żądanie strony. W oparciu o przepis ar. 148 § 1 i 2 k.p.a. wniosek o wznowienie postępowania składa się do organu, który wydał decyzję w I instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. Jeżeli strona żąda wznowienia postępowania z tej przyczyny, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, to termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania biegnie od dnia, w którym dowiedziała się o decyzji. Nie ma przy tym znaczenia, w jaki sposób dowiedziała się ona o tej decyzji. W świetle powyższych uregulowań właściwy organ administracji, do którego wpłynął wniosek o wznowienie postępowania jest zobligowany w pierwszej kolejności Sygn. akt IV SA/Wa 1943/07 zbadać, czy pochodzi on od podmiotu legitymowanego do jego złożenia oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej - adwokat M. H., pismem z dnia 10 czerwca 1998 r. wniósł o wznowienie postępowania, zakończonego decyzją z dnia (...) stycznia 1998 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 i art. 147 k.p.a.. gdyż w zakończonym wskazaną powyżej decyzją nie brała udziału B. T. Minister Finansów wydał w dniu (...) listopada 1998 r. postanowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4, art. 147 oraz art. 150 § 1 k.p.a., którym wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją Ministra Finansów z dnia (...) stycznia 1998 r., niestwierdzajacą przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K. przy ul. (...). Postępowanie zostało wznowione na żądanie B. T. Przyczyną wznowienia postępowania, jaką podał organ w uzasadnieniu postanowienia z dnia (...) listopada 1998 r., był brak udziału strony w toczącym się postępowaniu. Minister Finansów stwierdził, że o wszczęciu postępowania administracyjnego nie został powiadomiony pełnomocnik spadkobierczyni właściciela, co spowodowało brak udziału strony , z przyczyn przez nią niezawinionych. Podkreślić należy, iż z chwilą złożenia wniosku o wznowienie postępowania rzeczą organu jest zbadanie, czy zachowany został termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania, określony w art. 148 k.p.a. Zgodnie ze wskazanym przepisem podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.). Stosownie natomiast do § 2 w/w przepisu art. 148 k.p.a. - mającego zastosowanie w niniejszej sprawie -termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy podanie Sygn. akt IV SA/Wa 1943/07 o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminu określonego w art. 148 k.p.a. Tylko w przypadku ujawnienia, iż podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a. bądź nie został zachowany termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 k.p.a. - organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. wydać decyzję odmawiającą wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach organ administracji ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie zgodnie z zasadami określonymi w art. 150 i 151 k.p.a. W przypadku wskazania przesłanki wznowienia wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ rozpatrujący podanie nie bada czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 1999 r., IV SA 2397/98, lex nr 47857). W niniejszej sprawie wskazać należy, iż organ w ogóle nie zbadał kwestii zachowania terminu określonego w art. 148 k.p.a. przez stronę żądającą wznowienia postępowania z powodu wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. Organ administracji obowiązany jest z urzędu badać zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, bowiem wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, mimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w zasadę trwałości decyzji administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2006 r., II OSK 976/05 lex nr 275519). Brak zbadania tej istotnej dla wznowienia postępowania kwestii skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia (...) kwietnia 2007 r., jak również postanowienia Ministra Finansów z (...) listopada 1998 r. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ przeprowadzi postępowanie wyjaśniające w kwestii reprezentowania B. T. w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z 1998 r. W ocenie Sądu, istotną okolicznością w celu prawidłowego rozstrzygnięcia wniosku o wznowienie jest fakt, iż - jak wynika z akt administracyjnych sprawy - w toczącym się postępowaniu wznowieniowym, B. T. ustanowiła pełnomocnika - M. P. Na k. 75 - 76 akt znajduje się bowiem pełnomocnictwo ogóle z dnia Sygn. akt IV SA/Wa 1943/07 5 czerwca 1991 r., przedłożone do akt przez pełnomocnika w piśmie z dnia 10 czerwca 1998 r., w którym skarżąca ustanowiła pełnomocnika m.in. do reprezentowania jej jako właścicielki przedmiotowej nieruchomości przed Sądami wszystkich instancji, urzędami i osobami trzecimi w Polsce oraz zastępstwie w postępowaniach sądowych i administracyjnych w sprawach zarządu nieruchomościami skarżącej w Polsce. W pkt. 8 pełnomocnictwa zapisano, że jest ono ważne do odwołania. W aktach administracyjnych znajduje się również pełnomocnictwo z dnia 9 kwietnia 1998 r. udzielone adw. M.H. upoważniające do występowania w imieniu B. T. w sprawie o nieruchomość przy ul. (...) w K. przed Ministerstwem Finansów oraz w instancjach właściwych w sprawie i w postępowaniu wykonawczym. Należy stwierdzić, iż stosownie do art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Zatem od chwili ustanowienia pełnomocnika w sprawie strona działa za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym, w tym również wszystkie pisma w tymże postępowaniu doręczane winny być temu pełnomocnikowi, a nie stronie. Stanowi o tym art. 40 § 2 k.p.a., który przewiduje, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Przepis ten, jak słusznie zauważył Sąd Najwyższy w postanowieniu z 9 września 1993 r., (sygn. akt III ARN 45/93, OSNC z 1994, nr 5, poz. 112), nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, a w tym orzeczeń (decyzji i postanowień) pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Dlatego też należy stwierdzić, iż w razie ustanowienia pełnomocnika brak jest podstaw prawnych do kierowania pism bezpośrednio do strony postępowania administracyjnego. Powyższy pogląd uznać należy za aktualny i utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni podziela stanowisko wyrażone we wskazanym powyżej orzeczeniu i przyjmuje jako własne. W tym miejscu Sąd zaznacza również, iż stosownie do treści art. 109 § 1 k.p.a. decyzję doręcza się stronom na piśmie. W literaturze przedmiotu podkreśla się zaś, iż doręczenie decyzji winno być dokonane zgodnie z zachowaniem zasad Sygn. akt IV SA/Wa 1943/07 doręczania pism organu uregulowanych w art. 39 - 40 k.p.a. i tylko w przypadku zachowania tych reguł doręczenie będzie skuteczne i będzie wywoływało skutki prawne. Zatem, gdy strona działa w sprawie przez pełnomocnika, decyzję doręcza się pełnomocnikowi i od dnia doręczenia tejże decyzji pełnomocnikowi, a nie stronie, biegnie termin do wniesienia odwołania od decyzji. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę także na tezę zawartą w postanowieniu Sądu Najwyższego z 6 kwietnia 2000 r., (sygn. akt III RN 157/99, OSN z 2001 r., nr 3, poz. 61), uznającym zasadność zarzutu rażącego naruszenia art. 40 § 2 k.p.a., w której stwierdzono, że termin do wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez stronę, za którą działa pełnomocnik, rozpoczyna swój bieg dopiero od dnia doręczenia rozstrzygnięcia pełnomocnikowi, choćby wcześniej zostało ono doręczone stronie. We wskazanym powyżej orzeczeniu z 9 września 1993 r. stwierdzono ponadto, iż strona postępowania administracyjnego poprzez ustanowienie pełnomocnika chroni się przed skutkami nieznajomości prawa. W tej sytuacji pominięcie przez organ administracji pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego niweczy skutki staranności strony w dążeniu do ochrony swych praw i interesów i otrzymania takiej ochrony prawnej, jaką powinna ona uzyskać w państwie prawa. Także w wyroku z 10 lutego 1987 r., (sygn. akt SA/Wr 875/86, ONSA z 1987 r., nr 1, poz. 13), Naczelny Sąd Administracyjny zawarł pogląd, że jeżeli strona powinna o czynnościach organu dowiadywać się przez pełnomocnika, albowiem inna forma przepisami k.p.a. nie jest przewidziana, to pominięcie tego pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym musi być traktowane i jest równoznaczne z pominięciem strony, i uzasadnia wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż ustanowienie przez skarżącą w postępowaniu administracyjnym pełnomocnika rozciągało się również na postępowanie wznowieniowe. Decyzje organów obu instancji powinny zatem zostać doręczone na wskazany adres pełnomocnika. W razie wątpliwości co do zakresu obowiązywania pełnomocnictwa, organy powinny były uzyskać jednoznaczne stanowisko skarżącej w tym zakresie. Należy zauważyć, że uregulowania prawne w zakresie pełnomocnictwa zawarte w k.p.a. nie są kompletne, stąd przy wyjaśnianiu sytuacji odnoszącej się do tej Sygn. akt IV SA/Wa 1943/07 instytucji należy posiłkowo stosować zasady wyrażone w Kodeksie cywilnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego 4 lipca 2006 r., II OSK 941/05, lex nr 275483). Na gruncie procedury cywilnej utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym jeżeli strona w treści udzielonego pełnomocnictwa procesowego lub w inny jednoznaczny sposób nie wskazała, któremu z ustanowionych przez nią pełnomocników należy dokonywać doręczeń, to wyboru dokonuje Sąd lub przewodniczący (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 22 kwietnia 1998 r., I CKN 856/97, OSNC 199/1/4). Powyższe stanowisko można podzielić na gruncie przepisów k.p.a. Trzeba więc stwierdzić, że wypadku ustanowienia przez stronę kilku pełnomocników do organu należy wybór, któremu z nich należy dokonać doręczenia pisma, jeżeli z treści pełnomocnictwa ani oświadczenia strony nie wynika jednoznaczne stanowisko w tym zakresie. Nie zmienia to jednak obowiązku organu doręczania pism na adres pełnomocnika, a nie samej strony w wypadku, gdy taki pełnomocnik został ustanowiony. Doręczenia dokonane samej stronie a nie jej pełnomocnikowi są bezskuteczne (tak w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 10 maja 2006 r., II OSK 810/05, lex nr 236469). Ponieważ wydane w sprawie decyzje Ministra Finansów z dna (...)lipca 2007 r. oraz (...) kwietnia 2007 r. nie zostały doręczone na adres pełnomocnika, należało je wyeliminować z obrotu prawnego. Na marginesie należy zwrócić uwagę na wątpliwość wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. wskazanej przez pełnomocnika skarżącej i w konsekwencji powołanej przez organ jako podstawę wznowienia postępowania, a mianowicie brak doręczenia skarżącej decyzji Ministra Finansów z dnia (...) stycznia 1998 r. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, powyższa decyzja została doręczona na adres M. P.. Wynika to ze zwrotnego poświadczenia odbioru, znajdującego się na k. 49 akt administracyjnych (numer karty zapisano kolorem czarnym, a nie czerwonym). Przy ponownym rozpoznaniu żądania strony o wznowienie postępowania organ dokona ustaleń, czy w dacie wydania decyzji z dnia (...) stycznia 1998 r. M. P. był prawidłowo umocowanym pełnomocnikiem skarżącej i dopiero wówczas oceni czy występują przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania. Sygn. akt IV SA/Wa 1943/07 Z uwagi na powyższe orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt. b i c P.p.s.a. W pkt. II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.