I OSK 433/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia WSA del. Marian Wolanin Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. C., G. A., S. A. i R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1976/07 w sprawie ze skargi D. C., G. A., S. A. i R. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie przejęcia gospodarstwa rolnego na własność Skarbu Państwa 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz D. C., G. A., S. A. i R. K. kwotę 387 (trzysta osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1976/07 oddalił skargę D. C., G. A., S. A. i R. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie przejęcia gospodarstwa rolnego na własność Skarbu Państwa. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powyższą decyzją, po rozpoznaniu odwołania T. A., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Białostockiego z dnia [...] listopada 1998 r. stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Białymstoku z dnia [...] października 1998 r., uchylającą decyzję Naczelnika Gminy D. z dnia [...] września 1976 r. w sprawie przejęcia na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha, figurującego w ewidencji gruntów wsi K. na B. A. oraz przydzielenia tytułem zwrotu na rzecz T. A. – [...] ha gruntów, położonych we wsi K. i [...] ha we wsi L., gm. D. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że decyzją Naczelnika Gminy w D. z dnia [...] września 1976 r. przejęto na rzecz Skarbu Państwa jako opuszczone gospodarstwo rolne o pow. [...] ha zapisane w ewidencji gruntów wsi K. na B. A. W wyniku wznowienia postępowania Kierownik Urzędu Rejonowego w Białymstoku decyzją z dnia [...] października 1998 r. uchylił w całości decyzję Naczelnika Gminy w D. z dnia [...] września 1976 r. i przywrócił na rzecz T. A. (spadkobiercy B. A.) prawo własności działek oznaczonych w ewidencji gruntów wsi K., Gm. D. numerami [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej pow. [...] ha, natomiast za trwale rozdysponowane grunty o pow. [...] ha, oznaczone w ewidencji gruntów wsi K. jako działki nr [...] i [...], przyznał ekwiwalent zamienny w postaci działki o pow. [...] ha, wydzielonej z działki nr [...] o ogólnej pow. [...] ha, położonej w L. Na wniosek Nadleśnictwa [...] w Białymstoku Wojewoda Białostocki decyzją z dnia [...] listopada 1998 r. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Białymstoku z dnia [...] października 1998 r. W uzasadnieniu decyzji nadzorczej Wojewoda Białostocki wskazał, że podjęcie przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Białymstoku decyzji w trybie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylającej decyzję o przejęciu gospodarstwa na własność Państwa i orzekającej o zwrocie gospodarstwa, było wadliwe z uwagi na postanowienia art. 146 K.p.a., zgodnie z którym uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 K.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] sierpnia 2007r., po rozpoznaniu odwołania T. A., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Białostockiego z dnia [...] listopada 1998 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w myśl art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. W niniejszej sprawie decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Białymstoku została wydana w wyniku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia organ uchylił decyzję dotychczasową i orzekł co do istoty sprawy na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., chociaż art. 146 § 1 K.p.a. wprowadza przesłankę negatywną, ograniczającą dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania. Zgodnie bowiem z art. 146 § 1 K.p.a., uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 10 lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3 - 8 oraz art. 145a K.p.a., jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat. Jeżeli w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 K.p.a., organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem prawa oraz do wskazania powodu nieuchylenia decyzji (art. 151 § 2 K.p.a.). Organ odwoławczy podkreślił, że stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa nie eliminuje z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji ostatecznej, która nadal kształtuje stosunek prawny. Decyzja taka stanowi jednak podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym. Decyzja Naczelnika Gminy w D. została wydana w dniu [...] września 1976 r., a więc od jej wydania upłynął okres przewidziany w art. 146 K.p.a. umożliwiający organowi wydanie decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. Dlatego też wydając decyzję w wyniku wznowienia postępowania, organ nie mógł uchylić decyzji Naczelnika Gminy D. z dnia [...] września 1976 r. i wydać nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, lecz powinien jedynie stwierdzić, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa oraz wskazać okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji na podstawie art. 151 § 2 K.p.a. Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi D. C., G. A., S. A. i R. K. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na tę skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Po uznaniu, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił ją na postawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.). Sąd wskazał, że z art. 146 § 1 K.p.a. wynika, iż uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Przepis, przy wymienionej podstawie orzekania, ustala okres przedawnienia na pięć lat, po upływie których organy administracji tracą kompetencję do merytorycznego rozpoznawania sprawy. Sąd pierwszej instancji powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 1999 r., sygn. akt I SA 1956/98 (LEX nr 48560), w którym stwierdzono, że "Organ administracyjny rozpoznający sprawę po wznowieniu postępowania musi badać nie tylko, czy istniały przyczyny wznowienia podane w art. 145 § 1 K.p.a., ale także czy na przeszkodzie ewentualnemu rozstrzygnięciu sprawy co do istoty nie stoją okoliczności, o jakich mowa w art. 146 K.p.a. Przepis ten zawiera dwie przesłanki negatywne (zawarte w § 1 i § 2 art. 146) ograniczające dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania. Wystąpienie tych przesłanek nie ogranicza dopuszczalności wznowienia postępowania. Ogranicza natomiast możliwość organu rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu sprawy co do istoty." Po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania organ administracji publicznej traci kompetencję nie tylko do uchylenia decyzji, ale i do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej wydanej w postępowaniu zwyczajnym z powodu stwierdzenia przez organ administracji braku podstaw do jej uchylenia, gdyż jest to także rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Akceptacja poglądu przeciwnego oznaczałaby, że po upływie okresu przedawnienia, kiedy organ nie mógł już uchylić decyzji (art. 146 § 1 in fine), nadal może toczyć się postępowanie co do istoty sprawy. Prowadzenie postępowania po upływie okresu przedawnienia naruszałoby zasadę trwałości decyzji administracyjnej, której podstawową funkcją jest stabilizacja stosunków prawnych. Po upływie terminu przedawnienia nie może dojść do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Wznowione postępowanie z chwilą upływu okresu przedawnienia staje się zatem bezprzedmiotowe. W ocenie Sądu, kwestią wymagającą wyjaśnienia była okoliczność dotycząca doręczenia decyzji Naczelnika Gminy D. z dnia [...] września 1976 r. Przepis art. 146 § 1 K.p.a., określając początek biegu wskazanego w nim terminu, posługuje się pojęciem "dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji", nie wskazując jednocześnie cech tego doręczenia lub ogłoszenia ani tym bardziej jego adresatów. Pozwala to na przyjęcie, że chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji wobec jakichkolwiek osób biorących udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu. Za taką interpretacją art. 146 § 1 K.p.a. przemawia również objęcie nim przesłanki wznowienia wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Gdyby przyjąć interpretację tego przepisu przedstawioną przez skarżących, to ograniczenie możliwości uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania, na skutek tego, że strona bez własnej winy nie brała w nim udziału, byłoby iluzoryczne. Właśnie okoliczność, że strona nie brała udziału w postępowaniu (dlatego nie doręczono jej decyzji), daje jej możliwość wystąpienia z wnioskiem o wznowienie. Gdyby przyjąć inny tok rozumowania, a mianowicie, że decyzja była stronie doręczona, to nie mogłaby ona wystąpić z wnioskiem o wznowienie postępowania z tego powodu, iż bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu. Termin, zgodnie z tak rozumianym przepisem, powinien bowiem biec od daty doręczenia decyzji którejkolwiek ze stron. Powyższa decyzja została doręczona Bankowi [...] w D. oraz Wojewódzkiemu Biuru Geodezji i Urządzeń Rolnych w Białymstoku. Bez znaczenia natomiast pozostaje znajdująca się na powyższej decyzji adnotacja, że była ona wywieszona na tablicy w urzędzie gminy przez okres 14 dni. Jako wyjątek od zasad doręczania pism w postępowaniu kodeks wprowadził możliwość zawiadamiania o decyzjach i innych czynnościach organów administracji przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób ogłoszenia, jednakże art. 49 K.p.a. wyraźnie zastrzega, że taki sposób doręczania zawiadomień może być stosowany tylko wtedy, gdy przepis szczególny tak stanowi. Przepisy ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1957 r. Nr 39, poz.174 i Nr 32, poz. 161) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz.198), które były podstawą wydania decyzji, nie stwarzają podstawy do dokonania doręczenia w sposób przewidziany w art. 49 K.p.a. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego związania organów orzekających wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku z 20 stycznia 1995 r., S.A./Bk 87/94, Sąd Wojewódzki wskazał, że związania tym wyrokiem nie było, gdyż w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji postępowania sądowoadministracyjnego nie było. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że analiza akt postępowania administracyjnego i wydanej w tej sprawie decyzji wskazuje, że organy administracji publicznej, prowadząc postępowanie, w sposób właściwy zastosowały przepisy procedury administracyjnej, jak również przepisy prawa materialnego. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli D. C., G. A., S. A. i R. K. Zaskarżając ten wyrok w całości, skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności zarzucili naruszenie: 1) art. 146 K.p.a. przez uznanie, że zaszły okoliczności skutkujące niemożnością uchylenia decyzji Naczelnika Gminy w D. z dnia [...] września 1976 r., a więc, że od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynął przewidziany przepisem okres czasu; 2) art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a. przez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2007 r. z powodu nieprzedstawienia dowodów doręczenia lub ogłoszenia decyzji Naczelnika Gminy w D. z dnia [...] września 1976 r., a tym samym nieustalenia daty, od której powinien biec określony przepisem okres czasu; 3) art. 141 § 4 P.p.s.a. przez niepełne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz nieuwzględnienie zarzutów skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne przepisów postępowania, tj. potwierdzenie ustalonego przez organy stanu faktycznego, będącego podstawą rozstrzygnięcia w sprawie i nie uwzględnienie zarzutów skarżących dotyczących postępowania dowodowego, a konkretnie naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a., chociaż ich uwzględnienie mogłoby prowadzić do odmiennych ustaleń faktycznych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazali, że z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby decyzja Naczelnika Gminy w D. z dnia [...] września 1976 r. została doręczona spadkobiercy B. A. – H. A. Nie wynika także, kiedy i komu została ona doręczona w ogóle. Odmowa uchylenia decyzji z dnia [...] września 1976 r. mogła nastąpić, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia minął termin przewidziany w art. 146 § 1 K.p.a., przy czym termin ten liczy się od dnia doręczenia którejkolwiek ze stron, a nie od daty wydania decyzji lub jej wykonania. Podstawową kwestią dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było więc wyjaśnienie, kiedy decyzja została doręczona H. A., ewentualnie innym stronom. Od daty bowiem ostatniego doręczenia (ogłoszenia) biegnie upływ przewidzianego w przepisach okresu (wyrok NSA - OZ w Gdańsku z dnia 28.12.1996 r., sygn. akt II SA/Gd 766/96). Fakt doręczenia lub ogłoszenia decyzji winien być w odpowiedni sposób udokumentowany albo w postaci zwrotnego potwierdzenia odbioru, albo protokołu ogłoszenia decyzji. W rozpatrywanej sprawie organy administracyjne nie wyjaśniły sprawy w tym zakresie. W tej sytuacji nie było podstawy do zastosowania art. 146 § 1 K.p.a. (wyrok NSA z dnia 11.05.2001 r., IV SA 505/1999). Wbrew zaprezentowanemu w zaskarżonej decyzji oraz w wyroku Sądu pierwszej instancji stanowisku, faktu doręczenia, ewentualnie ogłoszenia decyzji, nie można domniemywać. Stanowi on przesłankę warunkującą zastosowanie przewidzianego w art. 146 § 1 K.p.a. przedawnienia, wobec czego musi zostać przez organ wykazany. Dopóki doręczenie decyzji nie zostanie wykazane, dopóty zastosowanie art. 146 § 1 K.p.a. musi być uznane za co najmniej przedwczesne. Nie można bowiem przyjąć, że nastąpiło doręczenie decyzji, skoro okoliczność ta w postępowaniu nie została wykazana żadnym dowodem, a faktu takiego się nie domniemywa (por. wyrok NSA z dnia 12.08.1997 r., sygn. akt II SA/Kr 865/1996). Samo stwierdzenie, że decyzja została doręczona, nie może być podstawą zastosowania ww. przepisu. W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż jej podstawy są usprawiedliwione. Kluczowe zagadnienie w niniejszym postępowaniu kasacyjnym wiąże się z dokonaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny, czy Sąd pierwszej instancji, badając legalność zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Białostockiego z dnia [...] listopada 1998 r. stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Białymstoku z dnia [...] października 1998 r., naruszył wskazane w skardze kasacyjnej przepisy procesowe. Przed wyjaśnieniem tej kwestii należy przede wszystkim podkreślić, że istota postępowania nieważnościowego polega na tym, iż organ w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej wadliwą decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Działanie organu nadzoru polega na tym, że nie mając możliwości w zakresie dokonywania nowych ustaleń faktycznych, dokonuje on oceny uchybień, immanentnie tkwiących w materiale sprawy, w której wydano badaną w postępowaniu nadzorczym decyzję. Ponieważ w niniejszej sprawie była to decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Białymstoku z dnia [...] października 1998 r., wydana w postępowaniu wznowieniowym, to tym samym zakres oceny materiału sprawy obejmuje też postępowanie zakończone ostateczną decyzją Naczelnika Gminy w D. z dnia [...] września 1976 r. Wychodząc z tego założenia, należy zgodzić się z poglądem skarżących, że skoro doszło do stwierdzenia nieważności decyzji wznowieniowej z powodu rażącego naruszenia art. 151 § 1 K.p.a. w zw. z art. 146 K.p.a. i art. 145 § 1 K.p.a., to istotne było wyjaśnienie, komu i kiedy została doręczona decyzja Naczelnika Gminy w D. z dnia [...] września 1976 r. Dopiero bowiem od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji można liczyć terminy przewidziane w art. 146 § 1 K.p.a. Z decyzji z dnia [...] września 1976 r. wynika, że została ona skierowana do B. A., która w chwili wszczęcia postępowania, jak i wydania decyzji o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania gospodarstwa rolnego, już nie żyła ("Obywatelka od 1974 r. nie żyje". – str. pierwsza uzasadnienia tej decyzji). W decyzji tej stwierdzono, że B. A. nie figurowała w ewidencji Banku [...] jako dłużnik. Z adnotacji wynika, że decyzję doręczono: Bankowi [...]w D., Wojewódzkiemu Biuru Geodezji i Urządzeń Rolnych w Białymstoku oraz księgowości w/m. W aktach administracyjnych sprawy brak jest dowodu doręczeń decyzji wskazanym adresatom, istnieje natomiast adnotacja o treści: "Powyższa decyzja została wywieszona w U.G. na okres 14 dni, t.j. od dnia [...] 09.76.– [...] IX 1976 r.". Decyzja opatrzona jest pieczątką poświadczającą, że decyzja stała się prawomocna od dnia [...] września 1976 r., co oznacza, iż nastąpiło to przed upływem 14 dni do złożenia odwołania (wydana została w dniu [...] września 1976 r., licząc nawet, że weszła do obrotu w tym samym dniu, to termin do jej zaskarżenia upływał w dniu [...] września 1976 r.). Powyższe okoliczności zostały pominięte w ocenie Sądu pierwszej instancji, chociaż niewątpliwie mogły mieć wpływ na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Wprawdzie podzielić można stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w świetle art. 146 § 1 K.p.a. chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji wobec jakichkolwiek osób biorących udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu, a poza tym za taką interpretacją art. 146 § 1 K.p.a. przemawia również objęcie nim przesłanki wznowienia wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., to jednak okoliczność ta musi być potwierdzona. Nie ulega wątpliwości, że znaczenie dla określenia, czy zachodzi przesłanka z art. 146 § 1 K.p.a., ma fakt doręczenia lub ogłoszenia decyzji, które powinno być odpowiednio udokumentowane. Tymczasem Sąd Wojewódzki nie wskazał, z jaką datą weszła do obrotu prawnego decyzja Naczelnika Gminy D. z dnia [...] września 1976 r. Sąd pierwszej instancji odniósł się jedynie do kwestii skuteczności doręczenia przez ogłoszenie, stwierdził bowiem (błędnie zresztą powołując się w tej mierze na art. 49 K.p.a. w jego brzmieniu obowiązującym w dacie wyrokowania), że bez znaczenia pozostaje znajdująca się na powyższej decyzji adnotacja, iż decyzja ta była wywieszona w Urzędzie Gminy przez okres 14 dni. Pogląd ten można podzielić, ponieważ brak było podstawy do uznania skuteczności doręczenia polegającego na umieszczeniu decyzji na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy D. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, obowiązujące w dacie wydania decyzji (tj. w dniu [...] września 1976 r.), nie pozwalały na skuteczne doręczenie decyzji we wskazany wyżej sposób. Zgodnie z ówcześnie obowiązującą regulacją (art. 45 K.p.a.), pisma skierowane do osób nieznanych z miejsca pobytu, dla których sąd nie wyznaczył przedstawiciela, pozostawiało się w aktach sprawy, o czym wywieszało się obwieszczenie na okres czternastu dni w biurze gromadzkiej rady narodowej. Nawet gdyby przyjąć taki tryb doręczenia, to wywieszenie ogłoszenia w urzędzie gminy i udostępnienie decyzji do wglądu w tymże urzędzie nie czyniło zadość temu wymaganiu. W tym stanie rzeczy zasadniczą kwestią było dokładne wyjaśnienie, komu została doręczona decyzja Naczelnika Gminy D. oraz w jakiej dacie. Przepisy dotyczące doręczeń ściśle wiążą się z obowiązywaniem w porządku prawnym indywidualnych aktów stosowania prawa i dlatego też dla stron postępowania mają charakter gwarancyjny, zapewniając im możliwość prawidłowego obliczenia terminów procesowych, które rozpoczynają swój bieg z chwilą doręczenia aktu administracyjnego. Prawnej oceny wymagała także kwestia skierowania decyzji do osoby zmarłej. Powinno być przy tym oczywiste, że skoro charakter strony postępowania administracyjnego przysługujący osobie fizycznej wygasa z jej śmiercią, to w stosunku do osoby zmarłej nie można ani wszcząć, ani też prowadzić postępowania, a w konsekwencji także wydać decyzji administracyjnej. Należy zatem zgodzić się ze skarżącymi, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia prawa procesowego, w szczególności art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a. oraz art. 7, 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 146 K.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro Sąd ten błędnie przyjął, że doszło do prawidłowego wyjaśnienia sprawy w zaskarżonej decyzji. Mając na względzie przytoczoną argumentację, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.