II OSK 691/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia NSA (del.) Janusz Furmanek /spr./ Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "[...]" Sp. z o.o. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1306/07 w sprawie ze skargi "[...]" Sp. z o.o. w L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "[...]" Sp z o. o w L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 czerwca 2007 r. o odmowie stwierdzenia nieważności nakazującej rozbiórkę. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Główny Inspektor nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2004 r. /[...]/ utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublina z dnia [...] września 2004 r. nakazującej "[...]" Sp. z o. o demontaż dwóch podnośników hydraulicznych przez rozbiórkę kanału najazdowego samochodowego, zlokalizowanych w L., przy ulicy [...]. Organ stwierdził, że ostateczna decyzja nakazująca demontaż tych urządzeń była przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z dnia 15 marca 2005 r. oddalił skargę "[...]" Sp. z o. o. To zaś zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu. Próby stwierdzenia nieważności, po wyroku oddalającym skargę, są w istocie niedopuszczalną ingerencją w prawomocny wyrok sądu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie wniosku, kwestionowaną decyzją utrzymał w mocy własną decyzję. Stwierdził, że związanie oceną prawną Sądu obejmuje nie tylko organ, którego działanie było przedmiotem oceny do czasu jej ostatecznego rozstrzygnięcia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego, czyniąca pogląd nieaktualnym. Sąd, rozpoznając skargę kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, a więc bada, czy nie jest ono dotknięte jedną z wad nieważności określonych w art.156 § 1 kpa. Spółka w skardze podniosła, że nie kwestionuje wyroku z dnia 15.08.2005 r., lecz żąda stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art.156 § 1 pkt 4 kpa, gdyż ostateczna decyzja dotyczy podmiotu, który nie był stroną postępowania. Organ administracyjny popełnił błąd nie ustalając właściwej strony. Skarżąca Spółka przystąpiła do toczącego się postępowania administracyjnego, gdyż jako użytkownik na podstawie umowy dzierżawy urządzeń budowlanych zawartej z właścicielem nieruchomości "[...]" K. N., R. N. Spółka Jawna miała interes prawny o charakterze ekonomicznym w dalszym korzystaniu z obiektu budowlanego. Wyrok I instancji rozstrzygał o słuszności decyzji o rozbiórce budowli, nie przesądził o tym, kto jest stroną w postępowaniu administracyjnym. Decyzja ta powinna być skierowana do właściciela nieruchomości i tych urządzeń. W uzasadnienia kwestionowanego wyroku Sąd I instancji potwierdził stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że po wyroku oddalającym skargę niedopuszczalne byłoby stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Sąd z urzędu ustala, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności wymienione w art.156 § 1 kpa. Żadna z okoliczności wymienionych w tym przepisie nie zmienia swej wartości z upływem czasu. Jeżeli przyczyny nieważności nie występowały w chwili wydania decyzji, to nie powstaną po jej wydaniu i wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym. To zaś oznacza, że jeżeli w postępowaniu zwyczajnym rozstrzygnięto, że określony podmiot jest stroną w sprawie i tak jak w tym przypadku adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę to związanie takim wyrokiem oznacza, że w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym tej samej decyzji nie można wbrew temu wyrokowi stwierdzić, że podmiot ten nie jest stroną i nie powinien być adresatem decyzji. W skardze kasacyjnej od tego wyroku, opartej na podstawie art.174 pkt 2 p.p. s.a., pełnomocnik Spółki zarzucił naruszenie art.145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U Nr 153, poz.1270 ze zm./, zwanej dalej p.p.s.a w wyniku nieuwzglądnienia skargi na decyzję i niestwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli zachodziły przyczyny określone w art.156 § 1 pkt 4 przez niewłaściwe przyjęcie, że wyrok WSA w Lublinie z dnia 15.03.2005 r. oddalający skargę w postępowaniu zwyczajnym zamyka organowi drogę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art.156 § 1 pkt 4 p.p.s.a ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku tego sądu. Z tych też względów wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu podniósł, że w postępowaniu sądowym Sąd z urzędu ustalić, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji wymienione w art.156 § 1 kpa. W wyniku tej nieprawidłowej interpretacji art.156 § 1 pkt 4 naruszył przepisy postępowania przed sądami administracyjnymi, bo po stwierdzeniu, że decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, to Sąd powinien stwierdzić nieważność tej decyzji. Podniósł, że orzecznictwo sądów administracyjnych wydane na gruncie kpa stwierdza, że oddalenie przez Sąd skargi na decyzję zamyka drogę organowi do stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku, jednakże tylko w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U Nr 153, poz.1270 ze zm./ zwanej dalej p.p.s.a skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2/ naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Przystępując do oceny zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą uznać należy, że nie są one zasadne. Skarżący zarzucił naruszenie art.145 § 1 pkt 2 p.p.s.a, gdyż Są I instancji nie stwierdził nieważności decyzji w sytuacji, gdy zachodziły przyczyny określone w art.156 § 1 pkt 4 kpa. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie zasadnicze znaczenie ma fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawomocnym wyrokiem z dnia 15 marca 2005 r. w sprawie II SA/Lu 98/05 oddalił skargę "[...]" Sp. z o. o na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2004 r., znak [...] będącej przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekając w sprawie legalności powyższej decyzji brał pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, które mogły mieć wpływ na ocenę zgodności decyzji z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w przypadku stwierdzenia okoliczności wymienionych w art.145 p.p.s.a mógł uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub w części albo też stwierdzić nieważność bądź niezgodność decyzji z prawem. Fakt, że Sąd nie zakwestionował legitymacji procesowej Spółki i nie dał temu wyrazu w uzasadnieniu wyroku nie oznacza, że nie rozważył tej kwestii. Zgodnie bowiem z art.153 p.p.s.a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. W myśl art.170 tejże ustawy prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Oznacza to, że ani żaden organ administracji publicznej ani inny wojewódzki sąd administracyjny nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się temu poglądowi w pełnym zakresie. Bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych co do dalszego biegu postępowania może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie. W tej sprawie żadna z tych okoliczności nie zaistniała, a więc zarówno dla organu administracyjnego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena ta jest wiążąca. Związanie takim wyrokiem oznacza, że nie można w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym tej samej sprawy wbrew temu wyrokowi twierdzić, że dany podmiot nie jest stroną. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art184 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.