VII SA/Wa 1136/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Asesor WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2007r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę skargę oddala Burmistrz B. decyzją z dnia [...] grudnia 2001r. nr [...], działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36, art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000r., nr 106 poz. 1126) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., nr 98 poz. 1071), a także § 1 ust. 1 pkt 2 "b" porozumienia zawartego w dnia 16 czerwca 1995r. pomiędzy Kierownikiem Urzędu Rejonowego w Dz. a Burmistrzem B. (Dz.Urz. Woj. Wałbrzyskiego Nr 11 poz. 39 z dnia 10.07.1995r.) i art. 89 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz.U. nr 1333 z 1998 poz. 872) - zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie dla Spółdzielni Mieszkaniowej w B. na budowę 44 domów jednorodzinnych z przyłączami wyznaczonymi granicą opracowania: wody, energii elektrycznej, oświetlenia, dróg, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, gazu oraz wewnętrznych instalacji gazowych na działce nr ewid. [...] obręb Osiedle w B. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2007r.,znak: [...] działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1969r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 z późn.zm.) w związku z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r Nr 156, poz. 1118 z późn.zm.) w wyniku wszczętego na wniosek A. T. i K. L. postępowania - umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza B. z dnia [...] grudnia 2001r., Nr[...]. Organ I instancji wyjaśnił, iż wobec złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę zwrócił się od wnioskodawców o wykazanie interesu prawnego jako strony postępowania. W odpowiedzi wnioskodawcy przedłożyli "umowy na budowę domu jednorodzinnego" zawarte w dniu 19 grudnia 2001r. pomiędzy Spółdzielnią Mieszkaniową w B. a wnioskodawcami. Po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Spółdzielnia Mieszkaniowa w B. wystąpiła z wnioskiem o wyłączenie A. T. i K. L. jako osób nie posiadających legitymacji strony w niniejszym postępowaniu i umorzenie postępowania. Z uwagi na to, iż przedłożone umowy o budowę domu jednorodzinnego zostały zawarte w roku 2001r. organ zwrócił się z prośbą do skarżących o odniesienie się do zapisu § 6 umowy o budowę domu jednorodzinnego, zgodnie z którym spółdzielnia miała ustanowić odrębną własność domku w terminie 3 miesięcy po jego wybudowaniu, uregulowaniu spraw gruntowych i przygotowaniu nieruchomości do wyodrębnienia oraz określeniu przedmiotu odrębnej wybudowanego domku, przy czym strony zobowiązały się zawrzeć umowę o ustanowienie odrębnej własności domku najpóźniej do dnia 3 października 2003r. W wyjaśnieniu powyższej kwestii wnioskodawcy w pismach z dnia 7 stycznia 2006r. poinformowali, iż zapis § 6 umowy nie został zrealizowany. W wyniku dokonanej analizy akt sprawy organ ustalił, iż tytuł prawny do nieruchomości objętej pozwoleniem na budowę posiada jedynie inwestor – Spółdzielnia Mieszkaniowa w B., natomiast wnioskodawcy wskutek zawartej umowy o budowę domu jednorodzinnego zostali jedynie członkami spółdzielni. W ocenie organu, spółdzielczego prawa do domu jednorodzinnego, nie należy utożsamiać z prawem odrębnej własności określonym przepisami ustawy z dnia 16 września 1982r. Prawo spółdzielcze, stąd też skarżący mogą jedynie dochodzić roszczeń wynikających z nieprawidłowości w sprawowaniu zarządu spółdzielni w postępowaniu wewnątrz spółdzielczym i przed sądami powszechnymi. Organ wskazał ponadto, iż z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, iż członkom spółdzielni co do zasady nie przysługują prawa odrębnych stron postępowania przed organami administracji architektoniczno budowlanej. Przymiot strony w sprawie o pozwolenia na budowę posiada wyjątkowo jedynie członek spółdzielni legitymujący się spółdzielczym własnościowym prawem do lokalu oraz współudziałem w użytkowaniu wieczystym działki gruntu, na której znajduje się budynek, jeżeli realizacja tej inwestycji może spowodować naruszenie warunków korzystania z powyższego lokalu. Z uwagi na powyższe skarżący nie posiadają przymiotu strony w niniejszej sprawie co przesądza o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności i skutkuje jego umorzeniem. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r, znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., nr 98 poz. 1071 z późn.zm.) po rozpatrzeniu odwołania A. T. i K. L. – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007r. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji zawarte w kontrolowanym orzeczeniu, stwierdzając, iż brak jest podstaw do jego uchylenia. Osoba trzecia powołując się na ochronę swoich uzasadnionych interesów powinna wykazać, że pod względem podmiotowym i przedmiotowym ma do tego prawo. Podmiot taki winien więc udokumentować, że jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiedniej oraz, że projektowana inwestycja narusza jego uzasadniony interes prawny. Skarżący nie posiadają żadnego tytułu do nieruchomości objętych decyzją Burmistrza B. z dnia [...] grudnia 2001r. jak również do nieruchomości zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie. Okoliczność ta powoduje, iż z art. 5 Prawa budowlanego nie można wyprowadzić interesu prawnego skarżących. Ponadto są oni członkami spółdzielni, którym nie przysługują prawa strony, a w obrocie publicznoprawnym są reprezentowani przez zarząd spółdzielni. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007r. złożyli A. T. i K. L. wnosząc o jej uchylenie. W ocenie skarżących Burmistrz Miasta B. naruszył przy wydawaniu decyzji z dnia [...] grudnia 2001r. art. 35 ustawy Prawo Budowlane. W skardze zarzucono ponadto, iż organ wszczął bezpodstawnie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę a następnie je umorzył jako bezprzedmiotowe bez rozstrzygnięcia merytorycznego skargi z dnia 7 sierpnia 2006r wniesionej w trybie art. 227 kpa. Organ zatem dokonał modyfikacji złożonej skargi, czym naruszył granice dopuszczalnej uznaniowości działania. W ocenie skarżących organ naruszył art. 107 kpa nie odnosząc się do faktów przedstawionych w powołanej skardze oraz art. 7 kpa z uwagi na niepodjęcie żadnych kroków zmierzających do wyjaśnienia faktycznego stanu sprawy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2007r. sygn. akt VII Sa/WA 1136/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę K. L. z uwagi na nieuiszczenie wpisu sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji pierwszej instancji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa, a w takim tylko zakresie możliwa jest sądowa kontrola (art. § 1, 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm – prawo o ustroju sadów administracyjnych) Niniejsze postępowanie toczyło się na skutek wniosku skarżących K. L. i A. T. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza B. z dnia [...] grudnia 2001r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia Spółdzielni Mieszkaniowej w B. na budowę 44 domów jednorodzinnych. Zgodnie z art. 157 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stroną zaś są tylko podmioty które odpowiadają kryteriom określonym w art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 28 kpa ustala generalna zasadę, że stroną w postępowaniu administracyjnym jest osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny lub obowiązek powinien wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego, który może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku danego podmiotu. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który nie jest oparty na żadnym konkretnym przepisie prawa materialnego. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się więc do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa. Kontrolowane w niniejszym postępowaniu decyzje administracyjne wydane w oparciu o art. 105 kpa umarzały postępowanie nieważnościowe, wszczęte na wniosek A. T. i K. L. wobec uznania, iż wniosek zgłosiły osoby nie mające interesu prawnego do działania w tej sprawie. Wobec odrzucenia skargi K. L., w toku obecnego postępowania sądowoadministracyjnego rozpatrywana była jedynie skarga A. T. i prawidłowość wydanych w stosunku do niej decyzji administracyjnych. Skarżąca jest członkiem Spółdzielni Mieszkaniowej w B. Zawarła ona w dniu 19 grudnia 2001r. umowę ze Spółdzielnią na budowę domu jednorodzinnego. Z umowy tej wynika obowiązek Spółdzielni do ustanowienia na rzecz skarżącej odrębnej własności domu w terminie 3 miesięcy po jej wybudowaniu najpóźniej do dnia 3 października 2003r. Jak wyjaśniła skarżąca na rozprawie sądowej do chwili obecnej Spółdzielnia Mieszkaniowa w B., obowiązku tego nie wykonała. Tak więc skarżąca w momencie składania wniosku o stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę 44 domów jednorodzinnych wydanej na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej w B., była jedynie członkiem tej Spółdzielni i przysługiwało jej ekspektatywa - roszczenie o ustanowienie odrębnej własności lokalu (domu jednorodzinnego). Art. 19 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003r. Nr 119 poz. 1116). Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – prawo budowlane (Dz. U. z 2006r Nr 156 poz. 1118) interes prawny przyznaje inwestorowi, który posiada prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie do unormowań art. 5 ust. 2 pkt 9 ustawy tylko w sytuacjach tam określonych może mieć miejsce ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich. W orzecznictwie sądowo – administracyjnym utrwalony został pogląd, iż członkom spółdzielni mieszkaniowych nie przysługują w zasadzie prawo strony. W obrocie publicznym członków spółdzielni reprezentuje jej zarząd. Działalność zarządu spółdzielni, jej członkowie mogą kwestionować bądź w drodze postępowania wewnątrz - spółdzielczego, bądź na zasadach ogólnych na drodze postępowania w sądzie powszechnym. Od powyższego stanowiska dopuszczalny jest wyjątek w sytuacji, gdy członek spółdzielni wykaże, iż w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego naruszony został jego własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany interes prawny. Zdaniem Sądu Administracyjnego podstawowe znaczenie w sprawie będzie więc miała ocena czy projektowana budowa, kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym może naruszać uzasadniony indywidualny interes prawny skarżącej jako członka Spółdzielni posiadającego roszczenie o przeniesienie własności domu jednorodzinnego. Gdyby chodziło o przedsięwzięcie budowlane dotyczące budynku, który ma stać się w przyszłości własnością skarżącej, Sąd skłaniałby się do poglądu ewentualnego istnienia jej interesu prawnego, mimo, iż przeniesienie własności domu jeszcze nie nastąpiło. Jednakże skarżąca kwestionuje w postępowaniu nieważnościowym decyzję o pozwoleniu na budowę, nie w zakresie dotyczącym jej domu jednorodzinnego, ale kwestii dojazdu do całego osiedla. Działa, jak stwierdziła na rozprawie w interesie ogółu przyszłych mieszkańców. W tym zakresie zaś nie można uznać naruszenia jej indywidualnego interesu prawnego. Brak zaś interesu prawnego po stronie wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, wyłącza dopuszczalność prowadzenia postępowania nieważnościowego. Ponieważ zaś czynności dotyczące ustalenia interesu prawnego zostały poczynione w toku postępowania nieważnościowego, prawidłowa była decyzja umarzająca postępowanie w sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2006r. sygn. akt I OSK 725/05). Kwestia sprawdzenia prawidłowości drogi dojazdowej do osiedla mieszkalnego i sugerowana przez skarżącą niezgodność w tym zakresie, pozwolenia na budowę z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – może być dokonana w postępowaniu nieważnościowym wszczętym przez organ nadzoru z urzędu. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.153 poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.