VII SA/Wa 549/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Asesor WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Gminy i Miasta S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2007 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części I. skargę oddala, II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata T. S. z Kancelarii Prawnej "S. i Wspólnicy Kancelaria Prawna sp. komandytowa" przy ulicy M. w W., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 240,00 złotych oraz kwotę 52,80 złotych stanowiącą 22% podatku od towarów i usług, łącznie kwotę 292,80 złotych (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote i osiemdziesiąt groszy). Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2007r. ([...]) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, po ponownym rozpatrzeniu, w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2006r. (sygn. akt VII SA/Wa 452/06) odwołania J. i J. A. od decyzji Wojewody W. z dnia [...] czerwca 2004r. ([...] ), odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] marca 2001r. ([...]), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie i Miastu S. pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej fi 200 PCV, z wyłączeniem przejścia przez rzekę B., przykanalików sanitarnych, przewodów tłocznych oraz przepompowni – uchylił ww. decyzję Wojewody W. z dnia [...] czerwca 2004r. odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty K. z dnia [...] marca 2001r. w części dotyczącej pozwolenia na budowę przepompowni na działce nr [...] w Z. i w tym zakresie stwierdził nieważność tejże decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że po ponownej analizie akt w związku z ww. wyrokiem z dnia 19 września 2006r. ustalono, że zarzut J. i J. A. dotyczący braku zgody na wybudowanie przepompowni ścieków na ich działce nr [...] w Z. zasługuje na uwzględnienie. Organ podniósł, że w decyzji Starosty K. z dnia [...] marca 2001r. przepompownia wymieniona jest obok pojęć kanalizacja sanitarna, przykanaliki sanitarne i przewody tłoczne. Nie można zatem wymagać, aby odwołujący uważali obiekt przepompowni za integralną część kanalizacji sanitarnej, skoro nawet w pozwoleniu na budowę pojęcia te zostały rozróżnione. Ponadto w aktach sprawy znajdują się oświadczenia właścicieli innych działek przez które przebiega przedmiotowa inwestycja dotyczące zgody na budowę kanalizacji sanitarnej, zgody na budowę przykanalików sanitarnych oraz zgoda na budowę przyłącza kablowego. Organ wskazał, że zgoda musi być wyrażona w formie wymaganej dla tej czynności, nie może być dorozumiana i musi być udzielona wprost na piśmie. Domniemywanie takiej zgody na podstawie ww. oświadczeń jest niedopuszczalne. Wobec powyższego, w ocenie organu, doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, bowiem wobec braku zgody inwestora na dysponowanie nieruchomością na cel budowlany tj. przepompownię, należało w tej części stwierdzić nieważność ww. decyzji Starosty K., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do pozostałych wytycznych Sądu, co do usytuowania budynku mieszkalnego na działkach nr [...] i [...] względem przepompowni organ odwoławczy podniósł, że przepompownia jest specyficznym zbiornikiem na nieczystości ciekłe , a zgodnie z § 36 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. – w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 1999r. Nr 15 poz. 140 ze zm. ) odległość zbiorników na nieczystości ciekłe od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi powinna wynosić 15m. Jak wynika z załączonego do akt projektu architektoniczno – budowlanego odległość ta została zachowana, zatem w pozostałej części kontrolowana decyzja nie jest obarczona żadną z wad o których mowa w art. 156 § 1 kpa. Skargę na powyższą decyzję złożył Burmistrz S., wnosząc o jej uchylenie w części stwierdzającej nieważność ww. decyzji Starosty K. Skarżący, powołując się na literaturę fachową wskazał, że budowa kanalizacji sanitarnej grawitacyjno – tłocznej jest ściśle związana z przepompownią ścieków, przykanalikami sanitarnymi, przyłączami energetycznymi do zasilania przepompowni. Przepompownie buduje się na sieci kanalizacyjnej dla pompowania ścieków z jednego, niżej położonego układu kanałów do kanałów położonych wyżej. Przepompownia ścieków nie jest zatem zbiornikiem do gromadzenia ścieków tylko studnią pośrednią o wyżej wskazanej funkcji, gdyż nie gromadzi ścieków, nie miał zatem zastosowania § 36 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. Wobec powyższego – w ocenie skarżącej - zgoda właścicieli działki nr [...] została udzielona wprost i wyraźnie na piśmie, na budowę kanalizacji sanitarnej i energetycznego przyłącza kablowego. Pompownia ścieków jest bowiem integralną częścią kanalizacji sanitarnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1271) dalej ppsa. Odnosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy uznać należało, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiotem rozpoznania Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2007r., którą organ ten uchylił decyzję Wojewody W. dnia [...] czerwca 2004r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia [....] marca 2001r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej, przykanalików sanitarnych, przewodów tłocznych oraz przepompowni i stwierdził jej nieważność – w części udzielającej pozwolenia na budowę przepompowni na działce nr [...] w Z. Na wstępie podkreślić trzeba, że zaskarżona w niniejszym powstępowaniu decyzja, zapadła po ponownym rozpoznaniu sprawy, w wyniku wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2006r. (sygn. akt VII SA/Wa 452/06), którym Sąd ten uchylił ww. decyzję Wojewody W. z dnia [...] czerwca 2004r. Oznacza to, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w powołanym wyroku, na zasadzie art. 153 ppsa, wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Powołany przepis w sposób jednoznaczny wyznacza zatem aktualny kierunek postępowania Sądu w niniejszej sprawie. W powołanym wyżej wyroku Sąd w pierwszej kolejności zobowiązał organ do dokonania jednoznacznej oceny, czy zgoda skarżących opisana w oświadczeniu złożonym inwestorowi, obejmowała zgodę na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, w zakresie jaki wynika z decyzji pozwolenia na budowę, czy oświadczenie to było wystarczające do legitymizacji inwestora w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a w szczególności uzyskania pozwolenia na budowę przepompowni na działce nr [...] w Z. W konsekwencji organ zobowiązany został do zajęcia stanowiska, czy w świetle udzielonej zgody decyzja Starosty K. z dnia [...] marca 2001r. narusza prawo i czy naruszenie to ma charakter rażący. Mając na uwadze wytyczne Sądu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po ponownym rozpoznaniu sprawy stwierdził, że przedmiotowe oświadczenie woli nie obejmowało swym zakresem zgody właścicieli działki nr [....] na wybudowanie również przepompowni ścieków i stanowisko to należy podzielić. Stanowisko to, w ocenie Sądu, znajduje potwierdzenie w zgromadzonych w aktach sprawy dokumentach, w szczególności wniosku inwestora o wydanie pozwolenia budowlanego, jak i treści samej decyzji Starosty K. z których jednoznacznie wynika, że obok kanalizacji sanitarnej osobno wymienione zostały przykanaliki i przepompownia ścieków. Podobnie w projekcie technicznym obok kanalizacji sanitarnej fi 200 oddzielnie wymieniono m.in. oczyszczalnię ścieków, przykanaliki sanitarne, przepompownię ścieków sanitarnych. Z powyższego wynika, że sam inwestor dokonał rozróżnienia i wyszczególnienia ww. obiektów. Podkreślenia wymaga również fakt, że właściciele działek leżących na terenie projektowanej inwestycji, w tym J. i J. A., osobno udzielili zgody na budowę kanalizacji sanitarnej, osobno na budowę przykanalików sanitarnych, jak również osobno na budowę przyłączy kablowych. Dodać należy, że oświadczenie woli jako konieczny element każdej czynności prawnej podlega ocenie zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego (art. 60 Kc i nast.) Nadrzędną dyrektywą interpretacji sensu oświadczenia woli jest takie jego rozumienie, jak obie strony zgodnie go rozumiały. Natomiast, przy odmiennym rozumieniu jego treści przez strony, przyjmuje się sens ustalony z punktu widzenia odbiorcy oświadczenia. Przyjmuje się jednak, co wymaga podkreślenia, że na ochronę zasługuje tylko takie rozumienie oświadczenia woli przez adresata, które jest rezultatem jego starannych zabiegów interpretacyjnych. Odbiorca złożonego oświadczenia woli może zatem skutecznie powołać się na sens przez nie go rozumiany tylko wtedy, gdy każdy uczestnik obrotu znajdujący się w sytuacji odbiorcy, w szczególności dysponujący takim samym zakresem wiedzy o okolicznościach oświadczenia woli, tak samo zrozumiałby jego znaczenie. Na gruncie prawa budowlanego przyjmuje się, że zgoda właściciela lub współwłaściciela nieruchomości wymagana od inwestora, wykazująca jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi być zgodą wyraźną, co oznacza, że jej zakres musi być określony precyzyjnie (vide teza pierwsza wyroku WSA z dnia 7 października 2004r., IV SA 589/03, LEX nr 169739). Zatem warunek ten uważa się za spełniony wtedy, gdy zgoda udzielona jest w sposób jednoznaczny, ponieważ nie można domniemywać jej treści. Zatem stanowisko skarżącej o integralności przepompowni jako części kanalizacji sanitarnej, w ocenie Sądu, nie ma w sprawie rozstrzygającego znaczenia, skoro sam inwestor wyraźnie wyszczególnił inne elementy przedmiotowej kanalizacji oraz uzyskał odrębne zgody właścicieli poszczególnych działek na ich wybudowanie (przykanaliki, przyłącza). Tym bardziej więc winien był posiadać wyraźną zgodę na wzniesienie przepompowni jako odrębnego, posadowionego na gruncie, wolno stojącego, ogrodzonego siatką urządzenia, stanowiącego ograniczenie w zagospodarowaniu przedmiotowej działki. Mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy zasadnie ustalił organ, że oświadczenie woli złożone przez J. i J. A. zawierało jedynie zgodę na "przejście kanalizacji" przez ich działkę, natomiast nie obejmowało zgody na budowę obiektu przepompowni. Co prawda jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada stabilności decyzji (art. 16 §1 kpa), to jednak nie oznacza to, że w obrocie prawnym może pozostać decyzja obarczona kwalifikowanymi wadami prawnymi, do których niewątpliwie należy rażące naruszenie prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W świetle powyższego należało podzielić stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Starosty K. wydana została z rażącym naruszeniem art. 32 ust 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlanego z 7 lipca 1994r. (Dz. U. 86, poz. 414 ze zm.), co skutkowało stwierdzeniem jej nieważności w części, gdyż inwestor nie dysponował nieruchomością na cele budowlane, w zakresie budowy przepompowni ścieków na działce nr [...] w Z. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym pod rządami ww. ustawy Prawo budowlane z 1994r., brak wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi rażące naruszenie art. 32 ust 4 pkt 2 tej ustawy, (por. wyroki NSA IV SA 1092/00 z dnia 27 lutego 2002r., IV SA 2045/01 z dnia 18 marca 2003r.). Należało natomiast zgodzić się z zarzutami skargi, a wbrew ustaleniom organu, że przepompownia jako urządzenie budowane na kanalizacji sanitarnej, którego zadaniem jest pompowanie ścieków z jednego, niżej położonego układu kanałów do kanałów położonych wyżej – nie jest zbiornikiem do gromadzenia ścieków, zatem nie miał w sprawie zastosowania § 36 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. Ubocznie wskazać trzeba, że dopiero w ustawie z dnia 7 czerwca 2001r. – o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w art. 2 pkt 14, (Dz.U. Nr 72 poz. 747) przepompownię ścieków wymieniono jako urządzenie kanalizacyjnych obok m.in. sieci kanalizacyjnych, czy urządzeń podczyszczających i oczyszczających ścieki. W rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r., obowiązującym w dacie wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, jak i innych przepisach szczególnych ustawodawca nie zawarł wymogów co do usytuowania budynków od przepompowni ścieków, co oznacza, że decyzja ta nie jest obarczona innymi wadami skutkującymi stwierdzeniem jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 kpa. Nieporozumieniem jest natomiast używanie jako argumentu mającego przekonać o wyrażeniu zgody powoływanie się skarżącej na brak odwoływania się pp. A. w ramach zwykłego trybu weryfikacji decyzji administracyjnych, fakt zrealizowania inwestycji, czy użyczenie przedmiotowej działki na urządzenie bazy dla sprzętu i pracowników. Z przedstawionych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zgodnie z treścią art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.