II SA/Go 745/07

Dnia 7 grudnia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2007 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] na uchwałę [...] Rady Miasta z dnia [...] roku w sprawie skargi na działalność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej p o s t a n a w i a : odrzucić skargę. D.B. wniosła skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] r., w sprawie rozpatrzenia ponownie wniesionych skarg na działalność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z.. Uchwałą tą Rada Miasta podtrzymała stanowisko wyrażone w uchwale Nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] r. odnośnie zarzutów skarżącej zawartych w skargach na działalność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. wymienionych w § 1 uchwały. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż Rada Miasta Z. swoim działaniem narusza jej interes prawny oraz systematycznie działa na jej szkodę. Pismem dnia [...] r. skarżąca zwróciła się do Przewodniczącego Rady Miasta Z. oraz Rady Miasta Z. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa uchwałami Rady Miasta. W odpowiedzi pismem dnia [...] r. Przewodniczący Rady Miasta poinformował skarżącą, iż Rada Miasta Z. na sesji w dniu [...] r. pozostawiła wezwanie bez rozpatrzenia ze skutkiem jego nieuwzględnienia. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Z. wniosła o odrzucenie skargi podnosząc, iż sprawa nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Skarga została bowiem wniesiona w trybie art. 227 k.p.a. Przedmiotem tego rodzaju skargi może być zaniedbanie lub nienależyte wykonanie zadań przez właściwe organy albo ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwienie sprawy. W postępowaniu skargowym uregulowanym w dziale VIII k.p.a. nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, wobec czego nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 238 § 1 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 k.p.a. Na zawiadomienie o sposobie załatwienia tego rodzaju skargi nie przysługuje zaś skarga do sądu administracyjnego. Sygn. akt II SA/Go 745/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargę należało odrzucić. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze Z. pismem z dnia [...], stanowiącym odpowiedź na pisemną prośbę skarżącej z [...] r. o wskazanie dalszych kroków prawnych w sprawie uchwał Rady Miasta Z. poinformowało, iż zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Pouczenie skierowane do skarżącej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze Z. nie uwzględnia jednak regulacji zawartej w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), normującej postępowanie skargowe oraz charakteru tego postępowania. Postępowanie w sprawach skarg i wniosków zostało uregulowane w dziale VIII kodeksu postępowania administracyjnego, którego rozdział 2, obejmujący przepisy art. 227 – 240, normuje postępowanie skargowe. W myśl art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. W sytuacji, gdy przepisy szczególne nie określają organów właściwych do rozpatrywania skarg, zgodnie z art. 229 pkt 3 k.p.a. organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, jest rada gminy. W postępowaniu skargowym uregulowanym w dziale VIII k.p.a. nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 237 § 3 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 k.p.a. Nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono bowiem innym niż decyzje i postanowienia aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających Sygn. akt II SA/Go 745/07 z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, t. II, Zakamycze 2005, s. 544-545). Tego typu akty lub czynności muszą spełniać następujące przesłanki: nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, są podejmowane w sprawach indywidualnych, muszą mieć charakter publicznoprawny, dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 29-30). Zawiadomienie z art. 238 § 1 k.p.a. nie posiada tej ostatniej cechy, co przesądza o niezaskarżalności tego typu czynności. W orzecznictwie sądowym panuje ugruntowany pogląd, iż tryb "ogólnoskargowy" (art. 221 – 240 k.p.a.) jest samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, które kończy się czynnością materialno-techniczną (zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi). Skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, nie dającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1998 r., III SA1636/97, LEX nr 37138; postanowienie NSA z dnia 21 listopada 2000 r., III SAB 108/99, LEX nr 48017; postanowienie WSA w Rzeszowie z dnia 25 lipca 2005 r., I SA/Rz 117/05, opubl. OwSS 2006/1/26, LEX nr 165846). Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych (postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 1999 r., III SAB 7/99, opubl. ONSA 2001 r. nr 1 poz. 27, LEX nr 40203). Jeżeli chodzi o samą uchwałę rady gminy w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, to można spotkać się z poglądem, iż uchwała rady gminy jako organu właściwego do oceny kwestionowanego postępowania organu wykonawczego gminy (art. 229 pkt 3 k.p.a.) jest podejmowana w sprawie z zakresu administracji publicznej i podlega zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (wyrok NSA z dnia 28 lutego 2002 r., II SA 2481/01, LEX nr 81766). Bardziej przekonujące Sygn. akt II SA/Go 745/07 wydaje się jednak stanowisko wyrażone w innym orzeczeniu NSA, w którym stwierdzono, iż organy jednostek samorządu terytorialnego podejmują co prawda uchwały we wszystkich sprawach należących do ich właściwości (co sugerowałoby możliwość zaskarżenia ich do sądu administracyjnego), jednakże uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak i czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako forma prawna działania. "Uznanie zatem, że w sytuacji gdy załatwienie skargi, o której mówi art. 227 k.p.a., nastąpiło w formie uchwały, służy skarga do sądu administracyjnego, powodowałoby niczym nie uzasadnioną nierówność prawną podmiotów. Tym bowiem, których skarga nie została załatwiona w formie uchwały, skarga do sądu na czynność informującą o sposobie załatwienia nie służyłaby" (postanowienie NSA z dnia 12 kwietnia 2001 r., I SA 2668/00, LEX nr 54426). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę przychylił się do drugiego z przytoczonych poglądów. W świetle powyższych okoliczności należało uznać, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, wobec czego w myśl art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a skarga podlega odrzuceniu. Sędzia WSA Marzenna Linska-Wawrzon