I OSK 733/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA : Anna Lech Sędzia WSA del. Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. T. - przedstawicielki ustawowej małoletniej M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 1598/07 w sprawie ze skargi E. T. - przedstawicielki ustawowej małoletniej M. T. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 13 marca 2008 r. o sygn. akt II SA/Wa 1598/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. T. - przedstawicielki ustawowej małoletniej M. T., na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję, podjętą w dniu [...] marca 2007 r., odmawiającą przyznania małoletniej M. T., reprezentowanej przez przedstawicielkę ustawową - matkę E. T., renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym ojcu L. T. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca spełnił łącznie następujące warunki: jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym; nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności; nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek; nie ma niezbędnych środków utrzymania. Brak spełnienia przez wnioskodawcę którejkolwiek z przesłanek wyklucza możliwość przyznania mu świadczenia w drodze wyjątku. Prezes ZUS wskazał, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej, a zatem w pierwszej kolejności bada się uprawnienia, jakie przysługiwały tej osobie. Przesłanka szczególnych okoliczności, o której mowa w art. 83 ustawy, odnosi się do osoby zmarłej. Za okoliczność taką uważa się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową danej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. W postępowaniu administracyjnym stwierdzono, że zmarły ojciec dziecka w okresach: 1985-1986, 1990-1991, 1992-1999 oraz 1999-2001 miał liczne przerwy w zatrudnieniu, nie podejmował ani zatrudnienia, ani innej działalności objętej ubezpieczeniem. W tym czasie nie była orzeczona w stosunku do zmarłego całkowita niezdolność do pracy. Orzeczeniem z dnia [...] maja 2007 r., wydanym zaocznie, Komisja Lekarska ZUS wskazała, że ojciec dziecka był całkowicie niezdolny do pracy, ale nie da się ustalić daty powstania niezdolności. Komisja ustaliła datę powstania częściowej niezdolność do pracy zmarłego od dnia 13 listopada 2004 r. Organ wyjaśnił, iż nie znalazł dowodów, które wskazywałyby, że przerwy w zatrudnieniu zmarłego nastąpiły wskutek szczególnych zdarzeń. Dodatkowo Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podniósł, iż łączny udokumentowany okres składkowy zmarłego wynosi 11 lat, 10 miesięcy i 24 dni i jest zbyt krótki do przyznania renty dziecku, zwłaszcza że ojciec w chwili śmierci miał 43 lata. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi E. T. - przedstawicielki ustawowej małoletniej M. T., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca podniosła zarzut, że ustalony okres składkowy i nieskładkowy, ustalony przez ZUS, wynosi ponad połowę wieku produkcyjnego ubezpieczonego, a zatem jest on dostatecznie długi. Nadto - jej zdaniem - organ nie przeanalizował trudnej sytuacji materialnej, w jakiej wraz z dzieckiem się znajduje. Z uwagi na fakt, iż małoletnia córka M. jest osobą niepełnosprawną, skarżąca jest zmuszona do sprawowania stałej opieki nad nią i nie może podjąć pracy. Razem z córką utrzymują się wyłącznie ze środków otrzymywanych z opieki społecznej, których starcza zaledwie na opłacenie czynszu. Brak jest środków finansowych na lekarstwa i leczenie dziecka. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, przytaczając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpatrując skargę, nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Sąd wyjaśnił, że jedynie łączne spełnienie przesłanek z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych pozwala na przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła zaś jedna z obligatoryjnych przesłanek, tj. przesłanka szczególnych okoliczności, które usprawiedliwiałyby brak aktywności zawodowej ojca dziecka. Zdaniem Sądu, niewątpliwie małoletnia M. T., córka zmarłego L. T., znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, jednak świadczenie przewidziane w powyższym przepisie, co podkreślono, nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym według potrzeb determinowanych warunkami życia osoby o nie ubiegającej się. Przepis ten wprost nie uzależnia przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku od stażu ubezpieczeniowego, ani od długości przerw w zatrudnieniu. Z przepisu tego wynika natomiast przede wszystkim konieczność wykazania, iż ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień pozostałej po nim rodziny, nie wypracował prawa do świadczenia ubezpieczeniowego na ogólnych zasadach w następstwie zaistnienia pewnych szczególnych okoliczności, które mu to uniemożliwiały. WSA w Warszawie stwierdził, że w aktach sprawy brak jest dowodów mogących wskazywać, chociażby pośrednio, że zmarły nie podjął zatrudnienia skutkującego dłuższym stażem ubezpieczeniowym z powodów szczególnych i uniemożliwiających zatrudnienie i pracę. Ojciec dziecka na przestrzeni 43 lat życia posiadał udowodniony okres składkowy w wysokości 11 lat, 10 miesięcy i 24 dni. Zmarły miał liczne przerwy w zatrudnieniu. Z kolei z orzeczeń lekarskich wynika, że przed listopadem 2004 r., kiedy orzeczono w stosunku do niego częściową niezdolność do pracy, zmarły nie był osobą całkowicie niezdolną do pracy, a zatem nie można uznać, że w tym okresie nie mógł podejmować zatrudnienia, a co za tym idzie nie mógł odprowadzać składek z tytułu ubezpieczenia społecznego. Należy mieć na uwadze, iż długotrwały okres pozostawania ojca małoletniej poza ubezpieczeniem, bez udokumentowania przyczyn niepodjęcia pracy w czasie poprzedzającym jego zgon, wyłącza przesłankę z art. 83 ust. 1 cytowanej ustawy, tj. przesłankę szczególnych okoliczności, od której zależało przyznanie świadczenia dla małoletniej w drodze wyjątku (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2006 r. o sygn. akt I OSK 2/2006, ONSAiWSA 2007/2, poz. 44). Nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyła E. T. - przedstawicielka ustawowa małoletniej M. T., zarzucając naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, polegającą na przyjęciu, że w sprawie nie wystąpiły szczególne okoliczności, w wyniku których zmarły L. T. nie spełnił warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, co spowodowało odmowę przyznania jego małoletniej córce świadczenia rodzinnego w drodze wyjątku. Zdaniem skarżącej, choroba psychiczna i choroba alkoholowa ojca dziecka nie zostały uwzględnione przez Sąd I instancji, który, kontrolując legalność wydanych w sprawie decyzji, winien ocenić je w aspekcie szczególnych okoliczności. Tym samym w toku postępowania administracyjnego i sądowego doszło do naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez naruszenie reguł procedury administracyjnej, w tym słusznego interesu strony. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem ma usprawiedliwione podstawy, co sprawia, że zasługuje na uwzględnienie. Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty zasadniczo dotyczą naruszenia prawa materialnego, jednakże kasator, uzasadniając je, zarzucił również Sądowi I instancji naruszenie przepisów procedury administracyjnej, jako tych, które - w jego ocenie - doprowadziły do wydania nieprawidłowego wyroku. Zatem w pierwszej kolejności należy odnieść się do tych właśnie zarzutów, gdyż tylko w przypadku właściwie przeprowadzonego postępowania przez Sąd I instancji, możliwe było wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jednak rozpoznawany zarzut nie może być kwalifikowany w kategoriach prawidłowo postawionego zarzutu. Jeśli bowiem strona zarzuca naruszenie przepisów postępowania, powinna podać konkretne przepisy procedury sądowej, którym uchybił Sąd, i wykazać, że ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oddalenie skargi przez Sąd I instancji jest konsekwencją zastosowania właśnie przepisów procedury sądowoadministracyjnej, nie zaś przepisów procedury administracyjnej. Tak więc zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - co do zasady - nie może być skuteczny, ponieważ przepisy te nie regulują postępowania przed sądami administracyjnymi. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), poprzez błędną jego wykładnię, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jest on uzasadniony. Naruszenie prawa materialnego, będące następstwem błędnej wykładni, można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko pojęcia występującego w jego treści. Błędna wykładnia przepisu prawa ma miejsce wówczas, gdy sąd dokonuje niewłaściwej jego interpretacji. W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji dokonał niewłaściwej interpretacji art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z brzmieniem art. 83 ust. 1 ww. ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oceniając sprawę w świetle przesłanek z powyższego przepisu, podobnie jak Prezes ZUS, przyjął, że nie jest możliwe przyznanie córce zmarłego L. T. renty rodzinnej w drodze wyjątku z uwagi na brak szczególnych okoliczności, w wyniku których ojciec dziecka nie spełnił warunków do otrzymania świadczenia w trybie zwykłym. Dokonując wykładni pojęcia "szczególnych okoliczności", występującego w powyższym przepisie, przede wszystkim należy mieć na względzie cel, jakiemu służyć ma tryb świadczeń w drodze wyjątku. Jeśli ustawodawca wprowadza tego rodzaju regulację, to zapewne czyni to dlatego, by w indywidualnych i uzasadnionych przypadkach beneficjentami świadczeń przyznawanych w tym trybie były osoby, które nie mogły otrzymać świadczeń na zasadach ogólnych z uwagi na niespełnienie wymaganych warunków ustawowych. Kategoria "szczególnych okoliczności" jest klauzulą generalną, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Posługując się zwrotem "szczególnych okoliczności", prawodawca daje pewną swobodę w kwalifikowaniu stanów faktycznych pod tymże kątem, co dodatkowo uwypukla i podkreśla cel regulacji. Jednak nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie semantycznym pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń winno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy. Szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców; również i takie, kiedy osoba nie jest zdolna pod względem zdrowotnym do świadczenia pracy, choć nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, ale jej stan zdrowia w poszukiwaniu pracy stawia ją na pozycji dużo gorszej, niż osobę zdrową. Tak więc nie tylko całkowita niezdolność do pracy osoby zainteresowanej będzie szczególną okolicznością, jako że jest stanem udaremniającym i wykluczającym jej aktywność zawodową, lecz także częściowa niezdolność do pracy, poprzez to, że ogranicza i utrudnia możliwość zatrudnienia, może być - przy uwzględnieniu wszelkich aspektów stanu faktycznego sprawy - kwalifikowana w kategoriach szczególnych okoliczności. Art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie może być interpretowany jedynie w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku i ma istnieć w chwili ubiegania się o to świadczenie, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, choćby usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi przecież możliwości zatrudnienia takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2003 r. o sygn. akt II SA 3594/02, Lex nr 142639). Jak wynika z dokumentacji zgromadzonej w aktach administracyjnych sprawy, zmarły L. T. już od 1996 r. był leczony (wielokrotnie hospitalizowany) z uzależnienia od alkoholu, które to uzależnienie spowodowało u niego następczo zespół depresyjny. Wprawdzie w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że alkoholizm sam w sobie nie może stanowić okoliczności szczególnej, o której mowa w art. 83 ust. 1 ww. ustawy (podobnie jest z bezrobociem), jednak nie można zaprzeczyć, że w istocie jest jednostką chorobową. Alkoholizm, jak większość chorób, jest dolegliwością, do powstania której człowiek w mniejszym lub większym stopniu się przyczynia świadomie bądź nie. Jednak skutki tej choroby nie zależą już od woli. Nabiera to jeszcze większej wagi, jeśli uwzględni się, że ojciec dziecka był leczony z uzależnienia. Konsekwencje choroby alkoholowej w niniejszej sprawie spowodowały, że zmarły ojciec dziecka już od dnia 13 listopada 2004 r. był częściowo niezdolny do pracy, a zatem stan jego zdrowia ograniczał i utrudniał możliwość wypracowania wymaganego stażu ubezpieczeniowego na datę śmierci (8 stycznia 2006 r.), co może być kwalifikowane w kategoriach szczególnych okoliczności, zwłaszcza że w ostatnim 10-leciu przed zgonem, na wymagane 5 lat, L. T. ma udokumentowane 4 lata, 1 miesiąc i 16 dni, zaś beneficjentem świadczenia ma być małoletni członek rodziny zmarłego - jego córka, urodzona po śmierci ojca (25 stycznia 2006 r.), pozbawiona podstawowych środków na swoje utrzymanie, która jeszcze nie może podjąć pracy we własnym zakresie. W takim przypadku skutki choroby alkoholowej (częściowa niezdolność do pracy) mogą i powinny być kwalifikowane w kategoriach szczególnych okoliczności, których wystąpienie w przedmiotowej sprawie zanegował Sąd I instancji. Uznając zatem trafność zarzutu naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny, stosując przepis art. 185 § 1 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględnił skargę kasacyjną skarżącej i uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, celem ponownego rozpatrzenia sprawy pod kątem istnienia w sprawie szczególnych okoliczności, przy zastosowaniu wskazówek wynikających z wcześniejszych wywodów. Należy także wyjaśnić stronie skarżącej, że właściwym do przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, świadczonej z urzędu, jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Mając powyższe na uwadze, należało orzec, jak w sentencji.