II GSK 430/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska Protokolant Sylwia Kizińska po rozpoznaniu w dniu 21 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 grudnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1200/07 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej wobec rzeczoznawcy majątkowego oddala skargę kasacyjną AFUZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1200/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę J. K. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku J. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] marca 2007 r. o umorzeniu postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego A. M.. Sąd uznał za miarodajne następujące ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji: Pismem z dnia 2 października 2006 r. Minister Budownictwa zawiadomił rzeczoznawcę majątkowego A. M., że zostało wobec niego wszczęte postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej w związku ze skargą J. K. i jednocześnie przekazał sprawę do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Uwzględniając wyniki postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej, która nie dopatrzyła się w postępowaniu rzeczoznawcy majątkowego naruszenia ustawowych obowiązków, zawartych w art. 175 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w stopniu uzasadniającym zastosowanie kary dyscyplinarnej Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] marca 2007 r., na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie w stosunku do rzeczoznawcy majątkowego A. M.. J. K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] maja 2007 r. umorzył postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu organ podniósł, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra z dnia [...] marca 2007 r. o umorzeniu postępowania wobec rzeczoznawcy majątkowego A. M. złożył J. K., który nie był stroną postępowania. Organ stanął na stanowisku, że osoba, która negatywnie oceniła pracę rzeczoznawcy majątkowego nie posiada przymiotu strony w postępowaniu z tytułu odpowiedzialności zawodowej. Przedmiotowe postępowanie, mające na celu zbadanie sposobu wypełniania przez rzeczoznawcę majątkowego obowiązków określonych w art. 175 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), odbywa się zgodnie z art. 195 ust. 1 tejże ustawy z udziałem osoby, w stosunku do której toczy się postępowanie. Postępowanie to dotyczy wyłącznie uprawnień zawodowych rzeczoznawcy majątkowego, umożliwiających mu prowadzenie działalności zawodowej z zakresu szacowania nieruchomości. Nie rozstrzyga natomiast o prawach czy obowiązkach osoby skarżącej, tylko pośrednio zainteresowanej rozstrzygnięciem w sprawie i legitymującej się w postępowaniu dyscyplinarnym wyłącznie interesem faktycznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę na powyższą decyzję stanął na stanowisku, że organ drugiej instancji przeprowadził postępowanie prawidłowo i wydał zgodne z prawem rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania w przedmiocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, trafnie przyjmując, że J. K. nie ma legitymacji prawnej do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy objętej decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] marca 2007 r. Sąd wyjaśnił, że o tym czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, rozstrzygają przepisy prawa materialnego, a uczestniczenie w postępowaniu administracyjnym, samo przez się nie czyni podmiotu stroną. Musi on wykazać, że ma materialnoprawny interes uczestniczenia w sprawie i to dopiero daje legitymację strony. Sąd wskazał, że właściwy minister wszczyna (z urzędu) postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej, a następnie przekazuje sprawę do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, która przeprowadza postępowanie wyjaśniające. Od decyzji wydanej w I instancji przez ministra nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z rozstrzygnięcia może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, do którego to wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań (art. 127 § 3 k.p.a). Przepis art. 195 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi, że postępowanie wyjaśniające wymienione w art. 194 odbywa się z udziałem osoby, w stosunku do której toczy się postępowanie. W ocenie Sądu I instancji, z treści powyższych przepisów wynika, że stroną postępowania administracyjnego, wszczętego przez właściwego ministra z urzędu wobec rzeczoznawcy majątkowego, na podstawie art. 194 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jest jedynie rzeczoznawca majątkowy, którego praw i obowiązków dotyczy to postępowanie. Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika zaś, że twierdzenie strony, iż decyzja organu I instancji dotyczy jej praw i obowiązków wynikających z prawa materialnego, może zostać zweryfikowane tylko w sposób procesowy, na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego. Jeżeli twierdzenie to nie zostanie pozytywnie zweryfikowane, organ II instancji ma obowiązek wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Sąd stwierdził, że stan faktyczny i prawny sprawy został przez organy administracji prawidłowo ustalony, a zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. J. K. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 175 w związku z art. 194 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 261, poz. 2603 ze zm.) w związku z art. 5 Kodeksu cywilnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuznaniu, że w/w przepisy dotyczące sposobu wypełnienia przez rzeczoznawcę majątkowego obowiązków przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami bezpośrednio oddziaływają na prawa i obowiązki osób pokrzywdzonych tym działaniem rzeczoznawcy. 2) Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uchybienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) tj. naruszenie przepisu art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że J. K. nie jest stroną postępowania w sprawie prowadzonej przeciwko rzeczoznawcy majątkowemu A. M., wobec którego wszczęte zostało postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej, pomimo, iż rzeczoznawca swoim działaniem naruszył prawa skarżącego i skarżący posiada interes prawny w rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy oraz art. 64 § 1 k.p.a. w związku z art. 194 ust. 1 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że postępowanie dotyczące odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego jest wszczynane z urzędu przez właściwego ministra do spraw budownictwa. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że art. 28 k.p.a. nie wymaga, aby postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego jednostki w sposób bezpośredni. W niniejszej sprawie decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. w przedmiocie ponownego rozpatrzenia sprawy odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego A. M., z pewnością wpływa na prawa J. K.. Stwierdził, że postępowanie wobec rzeczoznawcy wszczęto wskutek skargi odnoszącej się do niewłaściwego sposobu sporządzenia przez niego operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości, których jednym ze współwłaścicieli jest skarżący. W ocenie skarżącego właściwe dokonanie oszacowania wartości działek wpływa na jego prawa wynikające z przepisów określających prawo właściciela do korzystania z rzeczy i rozporządzania rzeczą (art. 140 kc.). W niniejszej sprawie cena nieruchomości określona przez rzeczoznawcę została znacznie zaniżona. Wprawdzie toczące się postępowanie w sprawie odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego A. M. nie rozstrzyga wprost o prawach i obowiązkach skarżącego, lecz oddziaływuje na jego prawa i obowiązki wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z tym podmiotem. Związek ten ma charakter materialny i formalny. Materialny wyraża się w tym, że stwierdzenie odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy powoduje skutek w prawach przysługujących skarżącemu. Formalny z kolei wiąże się z koniecznością ochrony procesowej podmiotu na którego prawa wpływa pośrednio rozstrzygnięcie w zakresie naruszenia prawa przez sporządzającego operat. Skarżący wskazał, że o wszczęciu postępowania przed organem I instancji został powiadomiony pismem z dnia 2 października 2006 r. W związku z tym organ - Minister Budownictwa uznał skarżącego za stronę. Ponadto skarżący brał udział w postępowaniu przed Komisją odpowiedzialności zawodowej, co również wskazuje na uznawanie skarżącego za stronę przed organem I instancji. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Sądu Najwyższego konsekwentnie podkreślano tezę, iż ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu następuje ostatecznie w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Z drugiej jednak strony przymiot strony w jej aspekcie procesowym tj. zdolności do występowania w konkretnym postępowaniu, uzyskuje każdy, kto wystąpi z odpowiednim procesowym żądaniem (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 1 grudnia 1994 r., III ARN 64/94, OSNAPiUS, Nr 10/1995, poz. 118). Potwierdza to zatem, że art. 28 k.p.a. nie uzależnia uzyskania statusu strony postępowania administracyjnego od bezpośredniego rozstrzygania o prawach lub obowiązkach danej osoby. W ocenie kasatora błędem Sądu I instancji w niniejszej sprawie było to, że oddalając skargę, nie uwzględnił naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Naruszenie przepisów postępowania w niniejszej sprawie ewidentnie polegało na nieuznaniu skarżącego za stronę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontroli kasacyjnej poddany został wyrok Sądu I instancji oddalający skargę J. K. na decyzję Ministra Budownictwa w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku wymienionego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu w przedmiocie umorzenia postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego A. M.. W wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. podzielił stanowisko organu orzekającego, iż sprawa wniosku J. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy nie mogła być merytorycznie rozpatrzona, bowiem wymieniony w sprawie dotyczącej odpowiedzialności zawodowej innej osoby nie legitymował się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a, a tym samym nie posiadał przymiotu strony w tym postępowaniu. Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i pod rozwagę z urzędu bierze jedynie nieważność postępowania, która, co należy zauważyć na wstępie, w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Skarga kasacyjna formułuje zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania sądowego, a wszystkie jej zarzuty zmierzają do wykazania, iż nie jest prawidłowe stanowisko, jakoby w postępowaniu administracyjnym dotyczącym odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego przymiot strony przysługiwał jedynie temuż rzeczoznawcy, z pominięciem osób, które kwestionują prawidłowość sporządzenia przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego. J. K. wywodzi, że operat szacunkowy dla nieruchomości, której jest współwłaścicielem, został sporządzony przez rzeczoznawcę wadliwie, wartość nieruchomości została zaniżona, a brak z tego tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy narusza jego prawa i ta okoliczność powoduje, że służy mu w postępowaniu dotyczącym odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wskazać należy, że powołany przepis stanowi, iż stroną postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z powyższego wynika, że stroną postępowania dotyczącego innej osoby, w tym przypadku rzeczoznawcy majątkowego, może być zatem tylko podmiot, który żąda postępowania ze względu na swój interes prawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że podstawę interesu prawnego może stanowić tylko przepis prawa materialnego przyznający stronie konkretne, indywidualne uprawnienie i stwarzający tym samym dla danego podmiotu legitymację procesową strony. W motywach wyroku Sąd I instancji powołał uchwałę siedmiu sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. OPS 16/98, w której uzasadnieniu wywiedziono, "iż ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje ostatecznie w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Z drugiej strony jednak przymiot strony w jej aspekcie procesowym, to jest zdolność do występowania w konkretnym postępowaniu, uzyskuje każdy, kto wystąpi z odpowiednim procesowym żądaniem (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 1 grudnia 1994 r. sygn. III ARN 64/94, OSNAPiUS 1995, nr 10, poz. 118). Łącznikiem między sferą stosowania prawa procesowego a prawem materialnym przy wszczęciu postępowania i w jego toku (nie wyłączając postępowania odwoławczego) jest pojęcie interesu prawnego, pojmowanego ogólnie jako obiektywna, czyli rzeczywista potrzeba ochrony prawnej. Interes taki powinien być konkretny, indywidualny, dający się zaspokoić przez wydanie decyzji". W pełni podzielając przytoczony wyżej pogląd przyjęty jednolicie w orzecznictwie i doktrynie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że tylko przepisy prawa materialnego decydują o tym czy dany podmiot ma interes prawny. Stosownie do art. 175 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603ze zm.), dalej: g.n., rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania czynności szacowania nieruchomości zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Podlega on odpowiedzialności zawodowej, z tytułu której mogą być wobec niego orzeczone określone w art. 178 ustawy kary dyscyplinarne. W myśl art. 194 ust. 1 i 1a ustawy g.n., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej wszczyna minister właściwy do spraw budownictwa gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej, po wszczęciu przekazuje sprawę celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej i na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego podejmuje stosowną decyzję. Postępowanie wyjaśniające toczy się z udziałem osoby, wobec której wszczęto postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej (art. 195 ust. 1 ustawy g.n.). Z zestawienia przytoczonych przepisów wynika, że postępowanie dyscyplinarne przeciwko rzeczoznawcy majątkowemu wszczyna się z urzędu, choć sygnałem do tego wszczęcia może być doniesienie osoby, która negatywnie ocenia działalność rzeczoznawcy w swojej sprawie. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) i art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a przez niedostrzeżenie naruszenia art. 64 § 1 k.p.a. i art. 194 ust. 1a g.n. jest więc chybiony. Z powołanych przepisów wynika także, że osoba, która złożyła doniesienie o okolicznościach uzasadniających wszczęcie postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej nie uzyskuje z tego tytułu przymiotu strony. Sprawa tej osoby jest inną sprawą w stosunku do sprawy dyscyplinarnej. Podniesione w kasacji okoliczności, że skarżący powiadomiony został o wszczęciu wobec rzeczoznawcy postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej oraz brał udział w postępowaniu wyjaśniającym przed Komisją Odpowiedzialności Zawodowej same przez się nie przydają przymiotu strony, gdyż jak powiedziano wyżej decyduje o tym interes prawny. W świetle powołanych przepisów skarżący nie ma żadnego opartego na konkretnym przepisie prawa interesu lub obowiązku (interesu prawnego), uzasadniającego uczestniczenie w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym odpowiedzialności dyscyplinarnej rzeczoznawcy. Z żadnego, z wymienionych w kasacji jako naruszone, przepisów prawa materialnego nie wynika by dotyczyły uprawnień bądź obowiązków J. K.. Prezentowana w uzasadnieniu kasacji argumentacja może wskazywać co najwyżej na interes faktyczny. Zatem zarzut naruszenia przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 175 w zw. z art. 194 ust.1 ustawy g. n. oraz w zw. z art. 5 k.c. jest chybiony. Naczelny Sąd Administracyjny poprzestaje na tych ogólnych rozważaniach dotyczących problematyki strony w postępowaniu w sprawie odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy, gdyż z przyczyn wad konstrukcyjnych wskazanej podstawy w zakresie naruszenia prawa materialnego nie mógł szczegółowo odnieść się do zarzutu naruszenia art. 175 ustawy g.n. Omawiany artykuł składa się z kilku ustępów, a autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował, o którą jednostkę redakcyjną chodzi i wobec tego zarzut w tej postaci uchyla się spod kasacyjnej kontroli. Zarzut naruszenia art. 5 k.c. nie wymaga natomiast odniesienia, gdyż przepis ten nie znajduje zastosowania w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym i wobec tego nie mógł zostać naruszony. Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 145 §1 pkt. 1 lit c) p.p.s.a. oraz art. 145 §1 pkt. 2 p.p.s.a., które polegać mają na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 28 k.p.a. przez uznanie, że J. K. nie jest w sprawie stroną postępowania , mimo że rzeczoznawca swym działaniem naruszył prawa skarżącego i skarżący ma interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy należy stwierdzić, że także i te zarzuty nie stanowią usprawiedliwionej podstawy skargi kasacyjnej. Jak stwierdzono wyżej J. K. jest podmiotem, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki i nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. Nie jest więc legitymowany do żądania wszczęcia administracyjnego postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał, że stwierdzenie w zaskarżonej do tego Sądu decyzji, iż J. K. składając do organu administracji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego, nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. i umorzenie postępowania z tego wniosku, nie narusza prawa. Biorąc powyższe pod uwagę należało skargę kasacyjną na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalić jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.