II OSK 637/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 953/06 w sprawie ze skargi I. L. i B. W. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] września 2006 r., nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2007 r. Wojewódzki sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargi I. L. i B. W. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] września 2006 r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji nakazującą I. L. wykonanie określonych robót budowlanych. Do wydania tego wyroku doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Wodzisławiu Śl. Z dnia [...] października 1973 r., nr [...], o pozwoleniu na budowę budynków mieszkalno-usługowych na nieruchomości przy ul. [...] w Wodzisławiu Śl. - w części dotyczącej budynku A. Skarga I. L. na powyższą decyzję została oddalona na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 167/04. Jak wyjaśniono w motywach tego wyroku, udzielenie pozwolenia na budowę nastąpiło z naruszeniem § 20 ust. 3 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budownictwa powszechnego, w świetle którego odległość wolnostojącego budynku, zwróconego do sąsiedniego budynku ścianą przeciwpożarową, nie może być mniejsza niż 3 m. Tymczasem z projektu zagospodarowania działki wynika, że w niniejszej sprawie odległość między sąsiadującymi budynkami wynosi 2,55 m. W następstwie powyższego wyroku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wodzisławiu Śl. decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), nakazał I. L.: 1) wykonanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego od strony działki nr [...] (należącej do B. W.) oraz od działki nr [...] (A. i W. W.), 2) zamurowanie lub wypełnienie otworu okiennego na piętrze od strony działki [...] materiałem o odporności ogniowej E 30 - w terminie do dnia 31 grudnia 2006 r. Uzasadniając tę decyzję organ stwierdził, że budynek należący do I. L. został wybudowany wprawdzie po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz nie został on usytuowany w granicy, jak zakładał projekt, lecz w odległości 60 cm od granicy działki B. W.. Skutkiem tego odległość pomiędzy sąsiadującymi budynkami wynosi 2,75-2,70 m. Wobec pokrycia budynku łatwopalnym materiałem oraz umieszczenia otworu okiennego przy granicy z sąsiednią działką nie zostały zachowane wymogi dotyczące bezpieczeństwa przeciwpożarowego wynikające z § 235 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Mając to na względzie organ uznał, że konieczne jest wykonanie wskazanych w ekspertyzie technicznej robót budowlanych służących doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Odwołanie od tej decyzji wnieśli: W. W., B. W. i I. L., kwestionując zakres nałożonych przez organ nadzoru budowlanego obowiązków. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2006 r. uchylił decyzję organu I instancji w części określającej termin jej wykonania, określił nowy termin jej wykonania do dnia 30 czerwca 2007 r. i w pozostałej części utrzymał tę decyzję w mocy. Organ odwoławczy stwierdził, że lokalizacja przedmiotowego budynku w odległości 60 cm od granicy działki z otworami okiennymi narusza warunki techniczne obowiązujące zarówno w czasie budowy jak i obecnie. Jednakże obowiązujące obecnie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zawiera korzystniejsze i możliwe do spełniania przez właściciela wymogi z zakresu bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Organ odwoławczy uznał za uzasadnioną tylko tę część odwołania I. L., którą kwestionowała ona termin wykonania nałożonych na nią obowiązków. W skardze do sądu administracyjnego I. L. wniosła o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając błędne zastosowanie trybu z art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 Prawa budowlanego z 1994 r., skoro jej zdaniem, przepisy te regulują tylko postępowanie w trakcie budowy, podczas gdy jej budynek został wybudowany i jest już użytkowany od ponad 30 lat. Natomiast B. W. w skardze do sądu administracyjnego zakwestionował przedłużenie terminu wykonania nakazu, a także wniósł o orzeczenie rozbiórki części budynku A w celu zapewnienia należytego dostępu i dojazdu do jego parceli. Jego zdaniem, wydane decyzje pozostają bowiem w sprzeczności z decyzją GINB oraz wyrokiem Sądu administracyjnego, stwierdzającymi nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę. Biorący udział w sprawie Prokurator wnosił o oddalenie obu skarg. Oddalając skargi wymienionym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującym prawem. Sąd uznał, iż organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały w rozpoznawanej sprawie tryb postępowania z art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Budynek, którego dotyczy postępowanie, został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę przed dniem 1 stycznia 1995 r., lecz pozwolenie to zostało następnie wyeliminowane z obrotu prawnego przez stwierdzenie jego nieważności decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. W wyniku tego rozstrzygnięcia wydanego po zakończeniu robót budowlanych powstał stan prawny wymagający ingerencji organów nadzoru budowlanego. Zasadą jest, iż organy administracyjne stosują prawo obowiązujące w dacie orzekania. Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego z 1994 r. ingerencję organów nadzoru budowlanego uzasadnia wykonanie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę lub w przepisach. W sytuacji, gdy roboty budowlane zostały już zakończone w sposób wskazany tym przepisem odpowiednie zastosowanie znajduje tryb z art. 51 ust. 1 i 2 oraz ust. 3 z mocy art. 51 ust. 7 omawianej ustawy. Jest to procedura służąca doprowadzeniu budowy do stanu zgodnego z prawem, obowiązująca w dacie prowadzenia postępowania przed organami nadzoru budowlanego, którą należy stosować z uwagi na brak przepisów intertemporalnych pozwalających na stosowanie przepisów poprzednich. Stosując wymogi techniczne zawarte w przepisach § 12 i § 272 powoływanego wyżej rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie organy prawidłowo - zdaniem WSA - nałożyły na I. L. obowiązek wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego i likwidacji otworu okiennego. Wymieniony wyrok zaskarżyła skargą kasacyjną I. L., zarzucając mu naruszenie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Skarżąca zarzuciła, że przepisy te nie mogą być zastosowane w sprawie, w której w dniu wydania rozstrzygnięcia roboty budowlane zostały już zakończone. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Naczelny sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Skarżąca powołała się na tezę wyroku NSA z dnia 16 marca 2000 r. sygn. akt IV SA 228/98, dla uzasadnienia poglądu, że postępowanie prowadzone w trybie przepisu art. 51 w zw. z art. 50 prawa budowlanego ma zastosowanie wyłącznie do robót budowlanych, które w chwili wydania decyzji z powołaniem się na te przepisy nie zostały jeszcze ukończone. Pogląd ten nie uwzględnia jednak aktualnego brzmienia przepisu art. 51 prawa budowlanego z 7 lipca 1994 r., nadanego ustawą o zmianie ustawy - Prawo budowlane z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz.U. Nr 93, poz. 888), obowiązującą od dnia 31 maja 2004 r. Z przepisu art. 51 ust. 7 w aktualnie obowiązującym brzmieniu wynika, że przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy - Prawo budowlane stosuje się odpowiednio, gdy roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 lub 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. W razie więc wykonania innych robót budowlanych niż wskazane w art. 48 ust. 1 i 49b ust. 1, między innymi w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, ma zastosowanie szczególny tryb legalizacyjny przewidziany w art. 51 omawianej ustawy. Doprowadzenie zakończonych już robót do stanu zgodnego z prawem może polegać, między innymi, na wykonaniu odpowiednich, określonych przez organ czynności lub robót budowlanych (art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy). W obecnie obowiązującym stanie prawnym nieaktualne stało się więc też wcześniejsze orzecznictwo sądów administracyjnych uznających, że tryb wskazany w art. 51 nie może mieć zastosowania do robót już ukończonych (w tej kwestii p. uwagi w Komentarzu - Prawo budowlane, praca zbiorowa pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 537-538). Zarzut naruszenia podanych w podstawie skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego jest więc nieuzasadniony. W tej sytuacji skarga kasacyjna, jako nieposiadająca uzasadnionych podstaw, podlega oddaleniu z mocy art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).