II SA/Kr 1143/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie AWSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Elżbieta Kmiecik (del.) Protokolant: Anna Fugiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi J. C. na postanowienie ... Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] w przedmiocie odmowy uzupełnienia decyzji postanawia: skargę odrzucić Kierownik Urzędu Rejonowego w L. decyzją z dnia ..........1998 r., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego udzielił L.R. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalno-usługowego na działce nr ........ w M. przy .........i zobowiązał inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie tego obiektu. Decyzję tę wydano po wcześniejszym wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych i wykonaniu nałożonych na inwestora obowiązków. Wstrzymanie robót budowlanych wynikało z ich prowadzenia z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego w 1994 r. pozwolenia na budowę. Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji Wojewoda ........decyzją z ......1998 r. utrzymał decyzję organu I-instancji w mocy. Od tej decyzji wniesiono skargę do sądu administracyjnego, ale przed jej rozpoznaniem w 2001 r. przedmiotowa budowa została zakończona i dnia ...........02.2001 r. Burmistrz Miasta M. udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z...........2002 r. uchylił decyzję z.........1998 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I-instancji z ..........1998 r. udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Ponownie prowadząc postępowanie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia.........2004 r. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalno-usługowego na działce nr ...... w M. przy .........ze względu na brak podstaw faktycznych i prawnych do merytorycznego załatwienia sprawy. Przesłanką wydania decyzji organu I-instancji było ustalenie, że L.R. wybudował na podstawie pozwolenia na budowę z........1994 r. przedmiotowy budynek z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Po wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych inwestor uzyskał pozwolenia na ich wznowienie. W 2001 r. budowa została zakończona i dnia.........2001 r. Burmistrz Miasta M. udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie budynku. Tym samym etap budowy budynku jest już zakończony i nie można w tym zakresie orzekać. Podniesiono również, że po wydaniu pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z..........2001 r. stwierdził nieważność pozwolenia na budowę z 1994 r. Podniesiono, że nie ma faktycznych możliwości odwrócenia następstw spowodowanych decyzjami w zakresie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz pozwoleniem na użytkowanie budynku. Nie można traktować identycznie osoby, która wybudowała obiekt budowlany posiadając pozwolenie na budowę i osoby, która wykonała roboty bez pozwolenia. Tym samym w ocenie organu I-instancji w tej sprawie zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. Od tej decyzji J.C. wniósł odwołanie i organ odwoławczy - ..........Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia..........2004 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego umarzającą postępowanie w tej sprawie. Dnia..........06.2004 r. J.C. nadał w urzędzie pocztowym w M. wniosek o uzupełnienie co do rozstrzygnięcia decyzji .........Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z ............2004 r. znak ...........doręczonej mu 8.06.2004 r. Wniosek o uzupełnienie decyzji dotyczy uwzględnienia następujących spraw pominiętych przy jej wydawaniu: 1) sprawy dotyczącej braku zapewnienia udziału strony bez jej winy w postępowaniu zakończonym decyzją Burmistrza Miasta M. z.........1994 r.; 2) doprowadzenia przez organy administracji do zalegalizowania samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu piętra w miejscu strychu budynku; 3) wykonania inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej w sposób niezgodny ze stanem rzeczywistym i na tej podstawie udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych; 4) wydania pozwolenia na użytkowanie budynku z w dniu.........2001 r., mimo że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia..........2003 r. nie dokonał gruntowej analizy zgodności protokołu oględzin inwestycji ze stanem faktycznym, a strony nie brały udziału w tych oględzinach. Wnioskodawca domagał się również przeprowadzenia przez biegłego kontroli budynku, udzielenia mu informacji co do przyczyn braku w aktach sprawy pierwotnego projektu budowlanego na podstawie którego wydano pozwolenie na budowę. Wniosek zawierał również żądanie podania szczegółowego spisu dokumentów znajdujących się w aktach sprawy oraz wyjaśnienia powodów nie załatwienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z ......2001 r. Po otrzymaniu wniosku o uzupełnienie decyzji, ........Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia........2006 r. odmówił uzupełnienia swojej decyzji z dnia.......2004 r. znak .......utrzymującej w mocy decyzję organu I-instancji. W uzasadnieniu tego postanowienia podniesiono, że w tej sprawie organy administracji orzekły w całości sprawy w odniesieniu do jej przedmiotu. Wskazano na treść art. 138 k.p.a. zawierający wyczerpujący katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego. Wniosek o uzupełnienie decyzji nie może prowadzić do zmiany zapadłego już rozstrzygnięcia bo to narusza art. 111 k.p.a. Dnia........2006 r. J.C. wniósł skargę (nazwaną zażaleniem) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na postanowienie ..........Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z........2006 r. zarzucając organom administracji rażące naruszenie prawa, indolencję oraz fałszowanie dowodów połączone z ich usuwaniem. W skardze podniesiono również, że skarżący uzasadni swoje zarzuty pod warunkiem chronologicznego usystematyzowania akt sprawy. Akta sprawy są bowiem szczątkowe, a wszystkie dowodowy (z wyłączeniem projektów budowlanych), jakie powinny znajdować się w aktach posiada również sam skarżący. W odpowiedzi na skargę ................Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Ustosunkowując się do podniesionych zarzutów wyjaśniono, że żądanie skarżącego co do uzupełnienia wydanej decyzji przekracza zakres art. 111 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarżący J.C. w dniu .........2006 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na postanowienie .........Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia .......2006 r. Skarga na tę decyzję została wniesiona z zachowaniem ustawowego 30-dniowego terminu. Właściwym rzeczowo do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego postanowienia nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Właściwość miejscowa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w tej sprawie wynika stąd, że .......Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, którego postanowienie zostało zaskarżone, ma siedzibę w K. Z art. 13 § 2 P.p.s.a. wynika, że do rozpoznania sprawy właściwym miejscowo jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Zgodnie z § 1 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. z 2003 r. Nr 72, poz. 652 z późn. zm.) obszar właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie obejmuje obszar Województwa ................ Pismo skarżącego z dnia.........2004 r. stanowi wniosek o uzupełnienie co do rozstrzygnięcia decyzji .........Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z.........2004 r. znak.......... Wynika to nie tylko z treści tego pisma, zawierającego wprost żądanie uzupełnienia wydanej decyzji, ale i z braku możliwości wniesienia odwołania od tejże decyzji. .........Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał bowiem decyzję z dnia.........2004 r. działając jako organ odwoławczy, od decyzji którego nie służy już żadne odwołanie w trybie administracyjnym. Skarżący mógł jedynie wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego od tejże decyzji, a pismo J.C. z.........2004 r. skargą nie jest, bo z jej treści w żaden sposób nie wynika, aby było ono kierowane do sądu administracyjnego. Skarżący domagał się uzupełnienia decyzji powołując się na uzasadniające to żądanie, w jego ocenie, argumenty. Stosownie do treści art. 111 § 1 k.p.a. strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. W przypadkach określonych w art. 111 § 1 k.p.a. termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia doręczenia jej odpowiedzi (art. 111 § 2 k.p.a.). Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 listopada 2000 r. o sygn. akt II SA/Gd 1783/98 [opub. w ONSA 2002, nr 1, poz. 23] oraz postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22.02.2006 r., sygn. akt II SA/Wa 290/06 [opub. w Prokuratura i Prawo 2006, nr 5, s.54], orzeczenie o uzupełnieniu decyzji lub o odmowie jej uzupełnienia (art. 111 k.p.a.) inaczej niż w procedurze cywilnej (art. 351 k.p.c.), nie ma bytu samodzielnego i pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domaga się strona, w szczególności dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym). Zgłoszenie żądania uzupełnienia decyzji przesuwa początek liczenia terminu wniesienia odwołania na dzień doręczenia stronie odpowiedzi (decyzji uzupełniającej albo postanowienia o odmowie uzupełnienia - art. 111 § 2 k.p.a.). W tej sprawie Sąd w pełni podziela powyższy pogląd. Dalszą konsekwencją zaprezentowanej tezy jest konkluzja o braku środków zaskarżenia, jakie miałyby służyć stronie od postanowienia o odmowie uzupełnienia swojej decyzji. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji. Taki wniosek wypływa nie tylko z treści cytowanego art. 111 k.p.a., ale także wynika z faktu, że odpowiedzi podejmowane przez organ w tym trybie nie kończą postępowania w sprawie. Takie postanowienie podlega ocenie w trakcie kontroli instancyjnej dokonywanej na skutek wniesionego środka zaskarżenia od decyzji, która objęta była wnioskiem o jej uzupełnienie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt P.p.s.a., koniecznym jest wskazanie na przepis art. 3 § 2 tej ustawy i ustalenie, czy na postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Jak wykazano wyżej, postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji, wydane na podstawie art. 111 k.p.a. jest niezaskarżalne w administracyjnym toku instancji (nie przysługuje na nie zażalenie), nie kończy postępowania w sprawie i nie jest także postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty. Toteż nie przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego. Nie ma bowiem waloru postanowienia, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Brak jest również przepisów szczególnych, które przewidywałyby w takiej sytuacji kontrolę sądowoadministracyjną. Wprawdzie .......Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z........2006 r. zamieścił pouczenie o dopuszczalności wniesienia na to postanowienie skargi do sądu administracyjnego, ale takie pouczenie nie wywołuje żadnych skutków prawnych. O dopuszczalności zaskarżenia danego postanowienia rozstrzygają przepisy rangi ustawowej, a nie błędne pouczenie zamieszczone w postanowieniu. Konsekwencją tak przyjętego stanowiska jest konieczność uznania, że w tej sprawie wniesienie skargi przez skarżącego jest niedopuszczalne. Zgodnie zaś z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn niż wymienione w art. 58 § 1 pkt 1-5 P.p.s.a. jej wniesienie jest niedopuszczalne. W tej sprawie wniesienie skargi jest niedopuszczalne w związku z brakiem dopuszczalności zaskarżenia przedmiotowego postanowienia. W związku z powyższym skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.