II OSK 471/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia del WSA Mariola Kowalska Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 57/07 w sprawie ze skargi F. S. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia [...] grudnia 2007 r., II SA/Kr 57/07 uchylił zaskarżoną przez F. S. decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich oraz stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...]. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy. Decyzją z dnia [...] maja 2000 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] września 2000 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych pozbawił F. S. na podstawie art 25 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. z 1997 r. nr 142, poz. 950 z późn. zm.) uprawnień kombatanckich przyznanych wyłącznie z tytułu utrwalania władzy ludowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2004 r., II SA/Kr 2473/00 uchylił obie decyzje, gdyż skarżący w toku postępowania administracyjnego powoływał się na swoją działalność, która mogłaby stanowić tytuł do uprawnień kombatanckich. Następnie Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] października 2004 r. ponownie pozbawił skarżącego uprawnień kombatanckich, gdyż wskazywany przez niego fakt ukrywania lotnika radzieckiego nie został należycie udokumentowany, a otrzymał on uprawnienia kombatanckie wyłącznie z tytułu utrwalania władzy ludowej. Decyzja ta uzyskała przymiot ostateczność, gdyż z uwagi na jej zaskarżenie bezpośredni do Sądu, WSA w Krakowie odrzucił na nią skargę ze względu na niewyczerpanie środków zaskarżenia. We wznowionym w dniu 25 kwietnia 2005 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. postępowaniu Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] marca 2006 r. odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] września 2000 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2000 r. Decyzja z dnia [...] marca 2006 r. została uchylona wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2006 r., II SA/Kr 542/06 ze względu na fakt doręczenia jej stronie postępowania z pominięciem pełnomocnika strony. Rozpoznając ponownie sprawę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. uchylił swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2005 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania w I instancji na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 22 ust. 1 i art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy z 24 stycznia 1991 r. W uzasadnieniu tej decyzji powołał się na to, że postępowanie w stosunku do decyzji z 2000 r. nie zostało wznowione, ponadto obie te decyzje zostały uchylone już przez WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2004 r., II SA/Kr 2473/00. Waga uchybienia uniemożliwiła organowi wydanie decyzji reformacyjnej. Decyzja z dnia [...] grudnia 2006 r. została przez F. S. zaskarżona do Sądu. Do skargi dołączył oświadczenia 4 świadków potwierdzone przez notariusza zauważając, że to organ administracji winien przesłać mu wykaz dokumentów, które powinien dostarczyć. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku stwierdził, że w wyniku postanowienia Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów z dnia 25 października 2005 r. zostało wznowione postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] października 2004 r. o pozbawieniu uprawnień kombatanckich. Przedmiotem orzekania we wznowionym postępowaniu mogła być wyłącznie ta decyzja. Tymczasem decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] września 2000 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2000 r., a więc orzekł o decyzjach nie objętych wznowieniem postępowania i które nie funkcjonowały w obrocie prawnym. Rażąco naruszył więc art. 151 k.p.a. – a więc zaszła konieczność stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. W konsekwencji stwierdzenia nieważności tej decyzji zaszła konieczność uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. także decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. W obrocie prawnym pozostaje więc decyzja z dnia [...] października 2004 r. oraz postanowienie o wznowieniu postępowania w sprawie tej decyzji. W skardze kasacyjnej Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych zaskarżył powyższy wyrok w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. polegające na objęciu kontrolą, a w konsekwencji uchyleniu – decyzji organu I instancji, w sytuacji, gdy kontrolą można objąć wyłącznie decyzje od której nie przysługują środki zaskarżenia w administracyjnym toku instancji; - art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a. polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji ostatecznej wyłącznie z powodu uprzedniego wyeliminowania przez Sąd poprzedzającej ją decyzji. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd skontrolował w pierwszej kolejności decyzję z dnia [...] grudnia 2005 r. uchyloną zaskarżoną do Sądu decyzją Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. Skarga strony dotyczyć mogła i dotyczyła rozstrzygnięcia wydanego w II instancji. Sąd powinien w pierwszym rzędzie rozpoznać zarzuty stawiane zaskarżonej decyzji stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a.. Dopiero w przypadku uwzględnienia skargi władny był on na podstawie art. 135 § 1 p.p.s.a. skontrolować akty administracyjne poprzedzające zaskarżoną decyzję. Przepisu tego zresztą Sąd nie zastosował. Art. 135 p.p.s.a ma zastosowane wyłącznie wtedy, gdy sąd znajdzie podstawy do uwzględnienia skargi na decyzję. Sąd jednak w ogóle nie rozważał poprawności zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcie Sądu naruszą też art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a (w uzasadnieniu skargi błędnie podano art. 141 § 1 pkt 1 lit. c ), gdyż aby uchylić zaskarżoną decyzję trzeba stwierdzić naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślono też, iż istotą zaskarżonej decyzji było usunięcie wadliwej decyzji wydanej w I instancji. Nie może być zaś uznany za wadliwość fakt następczego działania Sądu eliminującego rozstrzygniecie, na którym oparta była decyzja następcza. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Nie może ulegać najmniejszej wątpliwości, iż decyzja Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] grudnia 2005 r. była decyzją wadliwą, bowiem jej przedmiotem była odmowa uchylenia we wznowionym postępowaniu administracyjnym decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] września 2000 r. i poprzedzającej ją decyzji tego samego organu z dnia [...] maja 2000 r. Jednak decyzje, których uchylenia organ odmówił zostały już wcześniej uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 kwietnia 2004 r., II SA/Kr 2473/00. Nie pozostawały już w obrocie prawnym, a więc nie mogły być przedmiotem orzekania we wznowionym postępowaniu. Jednocześnie ten sam Sąd orzekał już w wyroku z dnia 24 sierpnia 2006 r., II SA/Kr 542/06 o zgodności z prawem decyzji z dnia [...] marca 2006 r., istotą, której było utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. Jednak kontrola Sądu ograniczyła się wtedy do zaskarżonej decyzji, którą Sąd uchylił, z tego powodu, iż nie została doręczona pełnomocnikowi strony. Przedmiotem orzekania Sąd nie uczynił wtedy decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r., która poprzedzała zaskarżoną decyzję. W konsekwencji tego organ administracji rozpoznający sprawę w trybie art. 127 § 3 k.p.a. dostrzegając wadliwość decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. wydanej w I instancji próbował tą wadliwość usunąć. Jednak zastosował w tym celu art 138 § 2 k.p.a., który pozwala na uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji wyłącznie wtedy, gdy dla rozstrzygnięcia sprawy niezbędne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Skoro w sprawie nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego we wskazanym w powołanym przepisie zakresie, to wydając tą decyzje Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych naruszył art. 138 § 2 k.p.a., a naruszenie to można uznać za odpowiadające przesłankom art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.. W tej sytuacji należy przyjąć, że wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji nie naruszył powołanego w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. mimo, że w sposób oczywisty błędnie uzasadnił ewidentną wadliwość zaskarżonej decyzji. Na marginesie wypada zauważyć, że prawidłowo działając na etapie rozpoznawania wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy, zakończonej decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Kierownik Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych powinien uchylić zaskarżoną decyzję i zmorzyć postępowanie administracyjne. Następnie zaś ponownie wszcząć z urzędu postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego samego organu z dnia [...] października 2004 r. Mimo, że w rozpoznawanej sprawie organ administracji posiadał status ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., a wiec władny jest na podstawie art. 157 § 1 k.p.a. samodzielnie stwierdzać nieważność wydanej przez siebie decyzji nie może tego czynić w ramach postępowania odwoławczego. Nie jest bowiem możliwe "mieszanie" trybów postępowania. Jeżeli złożono odwołanie od decyzji organu I instancji, bądź wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, oznacza to, że zostało wszczęte postępowanie odwoławcze, a organ rozpoznający ten środek prawny uzyskał kompetencje orzecznicze organu odwoławczego (art. 138 k.p.a.). Wśród nich nie wymieniono uprawnienia do stwierdzania nieważności decyzji. Skoro więc decyzja z dnia [...] grudnia 2006 r. była wadliwa, ponieważ brak było podstaw do zastosowania przy jej wydaniu art. 138 § 2 k.p.a. to Sąd I instancji miał na podstawie art. 135 p.p.s.a. prawo objąć kontrolą wydaną w I instancji decyzję tego samego organu z dnia [...] grudnia 2005 r. – wydaną w I instancji - i w konsekwencji stwierdzić nieważność tej decyzji. Orzekanie we wznowionym postępowaniu w stosunku do innej decyzji niż ta, która zapadła w postępowaniu, które zostało wznowione i w dodatku uchylenie decyzji, które już wcześniej zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, a więc nie znajdowały się już w obrocie prawnym spełnia przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 2 k.p.a., a więc Sąd i instancji był władny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdzić nieważność tej decyzji. Na marginesie można zauważyć, że rzadko zdarzają się sytuacje, w których ma miejsce, taka kumulacja błędów popełnionych w toku postępowania, jak w rozpoznawanej sprawie. Z przytoczonych względów wniesiona w sprawie skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia w zakresie uchylenia zaskarżonej decyzji odpowiada prawu. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.