I OSK 244/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) Sędziowie Joanna Banasiewicz NSA Tadeusz Geremek Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 701/07 w sprawie ze skargi L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu zaliczek alimentacyjnych oraz zwrotu kwot wyegzekwowanych przez komornika i przekazanych wierzycielowi 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia od L. S. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 11 grudnia 2007r. sygn. akt II SA/Bk 701/07 uchylił zaskarżoną przez L. S. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie umorzenia należności z tytułu zaliczek alimentacyjnych oraz zwrotu kwot wyegzekwowanych przez komornika i przekazanych wierzycielowi. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i ocenę prawną: L. S. pismem z dnia [...] grudnia 2006 r. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Białymstoku o umorzenie należności z tytułu wypłaconych na jego córkę D. S. zaliczek alimentacyjnych oraz o "zwrot pieniędzy" pobieranych od niego przez Dział Świadczeń Rodzinnych MOPR w Białymstoku na podstawie decyzji nr [...]. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, w związku z uchyleniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] poprzedniej decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Białymstoku działający z upoważnienia Prezydenta Białegostoku decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], na podstawie art. 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) umorzył L. S. w całości należność w łącznej kwocie [...] zł z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych A. G. na D. S.. W odwołaniu od decyzji organu I instancji L. S. podniósł, że zbyt późno dowiedział się o możliwości umorzenia należności z tytułu wypłacanych zaliczek alimentacyjnych, wobec czego wcześniej nie występował o takie umorzenie, dlatego też domaga się zwrócenia mu kwot wyegzekwowanych przez komornika i przekazanych gminie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując, że organ I instancji prawidłowo zastosował art. 16 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej. Przepis ten pozwala na możliwość umorzenia przez organ jedynie "należności", a więc kwot przysługujących mu jako wierzycielowi od dłużnika alimentacyjnego. Ani ten, ani żaden inny przepis nie przewiduje natomiast zwracania kwot przekazanych już organowi wierzyciela przez komornika, po ich wyegzekwowaniu od dłużnika alimentacyjnego, nie są to bowiem istniejące należności. L. S. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku podnosząc zarzuty jak w odwołaniu. Wskazał także na swoją trudną sytuację materialną oraz fakt, że w większości ponosi faktycznie koszty utrzymania córki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku wniosło o jej oddalenie wyjaśniając, że przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją było umorzenie należności przypadających gminie miejskiej Białystok od skarżącego i tylko w takim zakresie organy obu instancji władne były prowadzić postępowanie i wydawać decyzje administracyjne. Nie ma natomiast żadnych prawnych podstaw do orzekania w drodze decyzji o zwrocie kwot wcześniej wyegzekwowanych dłużnika alimentacyjnego przez komornika i przekazanych już organowi wierzyciela. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 11 grudnia 2007r. sygn. akt II SA/Bk 701/07 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji z innych jednak przyczyn, niż podniesione w skardze. Sąd podał w uzasadnieniu wyroku, że nie kwestionuje zasadności umorzenia przez organy administracyjne skarżącemu należności z tytułu zaliczek, które znajduje oparcie w art. 16 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej, jednak Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie z tej przyczyny, że w postępowaniu administracyjnym nie doszło do rozstrzygnięcia w całości żądania L. S. zawartego w podaniu z dnia [...] grudnia 2006 r. Sąd wskazał, że w podaniu tym skarżący, poza żądaniem umorzenia należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych, zwracał się również o zwrot kwot już wyegzekwowanych od niego jako dłużnika alimentacyjnego przez komornika i przekazanych organowi wierzyciela. Sąd wskazał, że w tym zakresie ani decyzja organu odwoławczego, ani decyzja organu I instancji nie zawierają rozstrzygnięcia, zatem wniosek w tej części pozostaje niezałatwiony. Wprawdzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku w uzasadnieniu decyzji wyjaśnia, że nie było podstaw prawnych do rozpoznania wniosku o zwrot kwot wyegzekwowanych przez komornika od L. S. jako dłużnika alimentacyjnego, jednak w sentencji decyzji nie zawarto żadnego rozstrzygnięcia w tym zakresie. Wskazując na treść art. 104 kpa Sąd podkreślił, że organ administracji publicznej załatwia sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy postępowanie w danej instancji. Stosownie zatem do tego przepisu decyzja administracyjna powinna rozstrzygać o istocie sprawy (w całości lub w części) lub stwierdzać niedopuszczalność takiego rozstrzygnięcia, co również kończy postępowanie w sprawie przed organem administracyjnym w danej instancji, bez orzekania odnośnie interesu prawnego lub obowiązku, ale otwiera drogę do weryfikacji tego rozstrzygnięcia w trybie administracyjnym lub sądowym. Skoro więc zaskarżona decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia o całości wniosku strony, który był podstawą wszczęcia postępowania, a brak jest podstaw do stwierdzenia, że jest to decyzja częściowa przewidująca wydanie odrębnej decyzji dla części nierozstrzygniętej (nie przesądzając, że wydanie takiej decyzji w niniejszej sprawie byłoby dopuszczalne) to - w ocenie Sądu - decyzje wydane w obu instancjach należy uchylić z powodu istotnego naruszenia art. 104 kpa. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny uwzględnić poczynione uwagi odnośnie rozstrzygnięcia całości wniosku skarżącego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku reprezentowane przez członka Kolegium dr hab. D. R. K.. Skargę kasacyjną oparto na podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego: - art. 16 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej poprzez niezastosowanie się do jego dyspozycji i uchylenie decyzji wydanych na podstawie i w granicach tego przepisu, mimo braku wykazania, że wydano je z istotnym naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym, - art. 104 kpa spełniającego w niniejszej sprawie funkcję przepisu prawa materialnego, poprzez błędną jego wykładnię; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że w toku postępowania administracyjnego zakończonego decyzjami organów I i II instancji doszło do naruszenia art. 104 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, - 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia podstaw rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku, - art. 111 P.p.s.a. poprzez łączne rozpoznanie skarg dotyczących dwóch spraw sądowoadministracyjnych, mimo braku do tego podstaw procesowych. Wskazując na powyższe zarzuty sformułowano następujące wnioski: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej rozstrzygniętej przez Prezydenta Miasta Białegostoku oraz przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku ww. decyzjami administracyjnymi sprawy umorzenia należności z tytułu wypłacenia przez organ wierzyciela alimentacyjnego zaliczek alimentacyjnych i w tym zakresie rozpoznanie sprawy co do istoty i oddalenie skargi L. S., 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej skargi na nierozpoznanie przez Prezydenta Miasta Białegostoku oraz przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku żądania zwrotu kwot wyegzekwowanych przez komornika sądowego od skarżącego i przekazanie tej sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, 3) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie tej sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że na przeszkodzie uwzględnieniu ww. wniosków stoi przepis art. 188 P.p.s.a. 4) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że prawidłowa wykładnia art. 104 kpa powinna prowadzić do wniosku, że poprzez wydanie decyzji administracyjnej załatwia się sprawy administracyjne, tj. sprawy podlegające rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej w świetle przepisów materialnego prawa administracyjnego. Organy obu instancji nie podjęły postępowania w kwestii zasadności żądania L. S. o zwrot kwot już wyegzekwowanych od niego jako dłużnika alimentacyjnego przez komornika sądowego i przekazanych organowi wierzyciela alimentacyjnego, gdyż nie jest to sprawa administracyjna. Taka decyzja pozbawiona byłaby podstawy prawnej, przez co byłaby nieważna na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wniesienie podania skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego na zasadzie art. 61 § 1 i 3 kpa tylko wówczas, gdy zawarte w nim żądanie dotyczy sprawy administracyjnej. W powszechnie obowiązujących aktach prawnych nie ma przepisu, który przewidywałby rozstrzyganie o takich żądaniach w drodze decyzji administracyjnych, albo przepisu, z którego taki wniosek mógłby być wyprowadzony w drodze wykładni. Twierdzenie zatem, że organy administracji powinny o takich żądaniach rozstrzygać w sentencji decyzji administracyjnej, jest oparte na błędnej wykładni art. 104 kpa. Użyty w art. 104 kpa zwrot "sprawa" winien być rozumiany jako sprawa podlegająca rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej, tylko bowiem takich "spraw" dotyczą przepisy kpa zawarte w jego działach I-IV, IX i X. Wobec powyższego Sąd I instancji, nie wskazując przepisu prawa, z którego można wyprowadzić wniosek, że organ administracji, do którego zwrócono się z takim żądaniem, ma orzec o jego zasadności w drodze decyzji administracyjnej, naruszył nie tylko wymagania stawiane uzasadnieniom wyroków sądowych w art. 141 § 4 P.p.s.a., zobowiązującym do wyjaśnienia podstaw orzeczenia, ale dopuścił się naruszenia w istotnym stopniu art. 104 kpa spełniającego w niniejszej sprawie funkcję przepisu prawa materialnego. Kiedy występujący z żądaniem wydania decyzji administracyjnej domaga się uczynienia tego w sprawie, dla której brak jest w prawie materialnym podstaw do jej rozstrzygnięcia decyzją administracyjną podanie takie nie wszczyna ogólnego postępowania administracyjnego (art. 61 § 3 kpa), bo nie dotyczy to sprawy w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa. Przepis art. 104 kpa można wskazać jako materialnoprawną podstawę wydawanej decyzji tylko w granicach wyznaczonych w § 2 tego artykułu, tj. wtedy gdy rozstrzyga się sprawę co do istoty oraz gdy w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. Za każdym razem powinna to być jednak sprawa administracyjna, bo tylko do takich spraw kpa ma zastosowanie. Jak zauważa skarżący organ, Sądowi I instancji zabrakło ponadto konsekwencji w twierdzeniu o konieczności orzeczenia w drodze decyzji o żądaniu zwrotu wyegzekwowanych przez komornika kwot pieniężnych. Najpierw zarzucił bowiem organom obu instancji, że nie rozstrzygnęły w drodze decyzji o wszystkich wnioskach L. S., wskazując dalej, iż nie przesądza, że wydanie decyzji w takiej sprawie jest dopuszczalne. Zdaniem skarżącego Kolegium, trafnie wskazano w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, iż należności organu administracji, zaspokojone w wyniku przekazania mu kwot wyegzekwowanych przez komornika sądowego od dłużnika alimentacyjnego przestają być należnościami, a zatem organy administracji nie mogą już orzekać o ich umorzeniu, czy też o ich zwrocie. O tym, czy komornik sądowy działał prawidłowo w tej sprawie, może rozstrzygać tylko sąd powszechny; jest to bowiem sprawa cywilna. Gdyby żądanie zwrotu ww. kwot pieniężnych trafiło do organu administracji w odrębnym podaniu, powinien on zwrócić je wnoszącemu na zasadzie art. 66 § 3 kpa. W niniejszym przypadku tak nie było, gdyż żądanie zawarte było w podaniu dotyczącym równocześnie sprawy administracyjnej (umorzenia należności). Nie miały zatem do niego zastosowania przepisy art. 66 kpa. Nie przewidują one sytuacji, gdy podanie dotyczy kilku spraw, a jedną z nich jest sprawa należąca do właściwości sądu powszechnego. O tym, że swoich żądań w tej kwestii powinien dochodzić w postępowaniu przed sądem powszechnym, skarżący został pouczony przez Kolegium w treści uzasadnienia decyzji. Zdaniem Kolegium uchylone zaskarżonym wyrokiem decyzje nie miały charakteru decyzji częściowych, jak twierdzi Sąd I instancji, bo o takiej decyzji można mówić jedynie wówczas, gdy z przepisu szczegółowego wynika, jakie elementy ma lub może zawierać rozstrzygnięcie w danego typu sprawach, a podjęte rozstrzygnięcie nie zawiera elementów, których domagała się strona. Zaskarżone decyzje były natomiast decyzjami kompletnymi, zawierającymi rozstrzygnięcie całej sprawy administracyjnej. Z samego faktu, że w jednym podaniu skarżący zgłasza kilka żądań nie wynika, że o każdym z nich organ administracji publicznej może rozstrzygnąć jedną decyzją. Organy obu instancji nie miały podstaw prawnych do rozstrzygnięcia zaskarżoną decyzją o wszystkich żądaniach L. S., miały podstawę do wydania decyzji tylko w jednej sprawie i taką decyzję podjęły. Zarzut odnoszący się do naruszenia art. 111 P.p.s.a. Kolegium argumentuje tym, że w tej części skargi, w której L. S. skarży się na nierozpoznanie żądania zwrotu kwot wyegzekwowanych od niego i przekazanych organowi wierzyciela, zdaniem skarżącego organu, w istocie mamy do czynienia ze skargą na bezczynność organów administracji publicznej. Sąd I instancji zastosował jednak inne przepisy postępowania, niż przewidziane do rozpoznawania tego typu skarg i rozstrzygnął o uchyleniu decyzji wydanej w innej sprawie, zamiast wydać orzeczenie przewidziane w sprawach ze skarg na milczenie organów administracji. Przede wszystkim jednak, jak podnosi skarga kasacyjna, Sąd I instancji naruszając dyspozycję art. 141 § 1 P.p.s.a. nie wskazał w uzasadnieniu wyroku jakiegokolwiek wpływu naruszenia przez Kolegium przepisów postępowania administracyjnego na wynik sprawy, tj. na prawa i obowiązki L. S. w zakresie dochodzenia jego roszczeń. Odpowiedź na skargę kasacyjną przedstawił skarżący L. S., który podtrzymał swój wniosek o zwrot należności z wszelkimi dodatkowymi kosztami z tytułu pobranych zaliczek alimentacyjnych, załączając kopię pisma Ruchu Wspierania Kobiet skierowaną do Sądu Rejonowego w Białymstoku V Wydział Rodzinny w sprawie wykonywania władzy rodzicielskiej wobec małoletniej D. S.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Wobec oparcia skargi kasacyjnej na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a. w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty odnoszące się do naruszeń przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji wskutek wadliwego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem art. 104 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko skarżącego Kolegium, że Sąd I instancji błędnie zinterpretował i wadliwie zastosował w okolicznościach rozpoznanej sprawy art. 104 kpa. Powołany przepis stanowi, że organ administracji załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Pojęcie "decyzja" doktryna zaś wyjaśnia jako jednostronne, władcze działanie prawne organu administracji skierowane na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych. Podejmując decyzję organ administracji dokonuje konkretyzacji normy prawa materialnego w stosunku do indywidualnego adresata, w celu wywołania skutku prawnego w sferze stosunku materialnoprawnego ("rozstrzyga sprawę co do istoty") bądź stosunku procesowego (albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji"). Pojęcie "sprawa" użyte w art. 104 kpa powinno być rozumiane jako sprawa indywidualna z zakresu administracji publicznej, a kompetencja organu administracji do jej rozstrzygnięcia w formie decyzji musi mieć podstawę w przepisie prawa materialnego (art. 1 pkt 1 kpa). Odnosząc powyższe do oceny prawnej zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku należy stwierdzić, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż zawarte we wniosku L. S. żądanie zwrotu kwot wyegzekwowanych od niego przez komornika sądowego i przekazanych już organowi wierzyciela powinno znaleźć rozstrzygnięcie w zaskarżonej decyzji czy też w decyzji odrębnej. Zgłoszone przez skarżącego L. S. żądanie odnoszące się do wyegzekwowanych już kwot nie mogło być rozstrzygnięte w drodze decyzji administracyjnej, gdyż nie dotyczy sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 104 w zw. z art. 1 pkt 1 kpa. Zasadność żądania zwrotu przez wierzyciela kwot wyegzekwowanych od dłużnika może być przedmiotem oceny wyłącznie na drodze cywilnej wszczętej stosownym powództwem. Wobec tego organ administracji nie mógł w tej sprawie ani wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, gdyż nie miał do tego podstawy prawnej ani też umarzającej postępowanie, ponieważ żądanie o charakterze cywilnoprawnym skierowane do organu administracji publicznej nie wszczyna postępowania administracyjnego na podstawie art. 61 § 3 kpa (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 1992 r. sygn. akt I SA 1408/91 - teza w Lex nr 1036, także NSA w wyroku z dnia 15 lutego 2006 r. sygn. akt II GSK 350/05 Lex nr 203829). Błędne rozumienie przez Sąd I instancji art. 104 kpa skutkowało też jego niewłaściwym zastosowaniem w rozpoznanej sprawie. Uchylenie w tej sytuacji decyzji organów obu instancji z powodu naruszenia powołanego przepisu przez nierozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu już wyegzekwowanych kwot, nastąpiło z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Nie budzi wątpliwości, że naruszenie wskazanej normy procesowej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wobec niestwierdzenia przez Sąd I instancji innych naruszeń prawa nie doszłoby do uchylenia zaskarżonych decyzji. W tej sytuacji wystarczającym do uchylenia zaskarżonego wyroku byłoby uwzględnienie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w związku z art. 104 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednak, że wymaga podkreślenia zasadność zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. przez Sąd I instancji. Wskazać należy, że zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku ogranicza się do stwierdzenia, że wniosek skarżącego nie został załatwiony w całości, przytoczenia treści art. 104 kpa oraz przywołania ogólnej tezy z komentarza do kpa na temat funkcji decyzji administracyjnej bez wskazania jej związku z przedmiotem rozpoznawanej sprawy. Przy czym stwierdzając, że decyzje wydane w obu instancjach nie zawierają rozstrzygnięcia o żądaniu zwrotu wyegzekwowanych już kwot, Sąd równocześnie zastrzega, iż nie przesądza, czy wydanie decyzji w tej sprawie byłoby dopuszczalne. Należy podkreślić, że uzasadnienie wyroku nie może zawierać wątpliwości, czy kwestii dyskusyjnych, zgodnie bowiem z art. 141 § 4 P.p.s.a. obowiązkiem sądu jest wyjaśnienie podstaw wydanego orzeczenia. Przede wszystkim w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest sądowej oceny w kwestii materialnoprawnego charakteru żądania będącego przedmiotem skargi wniesionej przez L. S. i wyjaśnienia organowi podstaw, na jakich obowiązany jest podjąć rozstrzygnięcie o żądaniu L. S. dotyczącym zwrotu wyegzekwowanych przez komornika kwot, a także w jakiej formie procesowej powinno to rozstrzygnięcie nastąpić. Uzasadnienie dotknięte tak istotnymi brakami powoduje, że wyrok podlega uchyleniu z uwagi na naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał natomiast za przekonujący zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 111 P.p.s.a. poprzez "łączne rozpoznanie skarg dotyczących dwóch spraw sądowoadministracyjnych, mimo braku do tego podstaw procesowych". Dla oceny zasadności tego zarzutu - jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej - należałoby przyjąć założenie, że skarga wniesiona przez L. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku jest skargą na bezczynność organu administracji, który nie rozpoznał jego żądania zgłoszonego w podaniu z dnia [...] grudnia 2006 r. Przyjęcie takiej kwalifikacji wniesionego przez skarżącego środka zaskarżenia implikowałoby konieczność oceny jego dopuszczalności z punktu widzenia wyczerpania trybu zaskarżenia właściwego dla tego rodzaju skargi. Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za niezbędną ocenę, czy doszło do naruszenia art. 111 P.p.s.a. przez Sąd I instancji, tym bardziej że autor skargi kasacyjnej bliżej nie wyjaśnił, z jakich powodów skargę L. S. należałoby traktować równocześnie jako skargę na decyzję ostateczną Kolegium i skargę na bezczynność organów w sprawie wniesionego przez niego podania. Rozpoznając z kolei zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny podziela zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 104 kpa wskutek błędnej wykładni tego przepisu. W tym zakresie należy się w całości odwołać do wcześniejszej argumentacji dotyczącej naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w związku z art. 104 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł natomiast podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 16 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej poprzez jego niezastosowanie. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 P.p.s.a, naruszenie przepisu prawa materialnego może mieć postać błędnej jego wykładni albo niewłaściwego zastosowania. W tej formule nie mieści się postać naruszenia prawa materialnego określona jako "niezastosowanie" normy prawa materialnego. Poza tym należy wskazać, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie stosował art. 16 powołanej ustawy, ponieważ sprawę rozstrzygnął uchylając zaskarżone decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w oparciu o stwierdzone uchybienia proceduralne. Skoro zatem część zarzutów skargi kasacyjnej okazała się uzasadniona, w tym także ze względu na naruszenie przepisów postępowania, zaskarżony wyrok należało uchylić w całości i sprawę przekazać Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 207 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.