I OSK 441/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia WSA del. Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Poznania od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1209/07 w sprawie ze skargi M. W., J. T. i M. T. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości od M. W., J. T. i M. T. na rzecz Prezydenta Miasta Poznania. Po rozpatrzeniu skargi M. W., J. T. i M. T. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1209/07 uchylił decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. wydaną w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że orzeczeniem z dnia [...] września 1952 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu, w pkt 2 wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości o pow. ok. 4.000 m2, położonej w P., zapisanej w księdze wieczystej nr Ż. t. VIII wykaz L. [...], oznaczonej jako parcela nr [...], stanowiącej własność B. T. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia wystąpili spadkobiercy właścicielki nieruchomości M. T., J. T. i M. T. Decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność wskazanego orzeczenia z dnia [...] września 1952 r. Następnie decyzją z dnia [...] września 2001 r., po rozpatrzeniu wniosku Syndyka Masy Upadłości P. Fabryki [...] "A." o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lipca 2001 r. Uzasadniając swoje stanowisko organ podkreślił, że nastąpiło rażące naruszenie prawa poprzez dokonanie wywłaszczenia bez zezwolenia Przewodniczącego PKPG i opinii właściwego prezydium wojewódzkiej rady narodowej, a także wystosowanie nieprawidłowego wezwania do odstąpienia nieruchomości, w którym nie wskazano konkretnej ceny sprzedaży. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2003 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast sprostował obie decyzje w części dotyczącej oznaczenia wywłaszczonej parceli. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 października 2003 r. sygn. akt l SA 3087/01 uchylił m.in. decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 2001 r., a następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 maja 2004r., wydanym po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej M. T. i J. T., oddalił skargę. W wyrokach tych sądy zobligowały organ do ustalenia następstwa prawnego Centralnego Zarządu Przemysłu Maszyn Rolniczych oraz interesu prawnego do występowania w niniejszym postępowaniu Syndyka Masy Upadłości P. Fabryki [...] "A.", a także do ustalenia aktualnego stanu prawnego nieruchomości. W dalszej kolejności Minister Budownictwa wydał decyzję z dnia [...] maja 2007 r., którą uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miasta z dnia [...] lipca 2001 r. stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia [...] września 1952 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako parcela nr [...], stanowiącej własność B. T. i odmówił stwierdzenia nieważności niniejszego orzeczenia. W uzasadnieniu Minister podał, że znajdujące się w aktach dokumenty wskazują na posiadanie przez Syndyka Masy Upadłości P. Fabryki [...] "A." legitymacji prawnej do wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jest on następcą prawnym wnioskodawcy wywłaszczenia. Odnosząc się do zarzutów wniosku organ wskazał, że z uwagi na upływ czasu nie było możliwe zebranie kompletnego materiału dowodowego. Celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa fabryki maszyn żniwnych w P.-S. Zezwolenie na nabycie niezbędnych nieruchomości przez Centralny Zarząd Przemysłu Maszyn Rolniczych jako wykonawcę narodowych planów gospodarczych na powyższy cel wydał Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w dniu 5 lipca 1951 r. Jednocześnie zezwolono na zbiorowe wezwanie właścicieli do sprzedaży nieruchomości. W zezwoleniu wskazana jest przedmiotowa nieruchomość. Celowość inwestycji potwierdzają również zaświadczenie lokalizacyjne z dnia 19 listopada 1951 r. Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego oraz wstępne zaświadczenie lokalizacyjne z dnia 25 października 1951 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu. Powyższe dokumenty, jak również mapka lokalizacyjna w formie elektronicznej potwierdzająca położenie nieruchomości w obszarze lokalizacji. Zatem wywłaszczenie było dopuszczalne, a inwestycja zasadna. Ze względu na brak akt dotyczących niniejszej sprawy w Archiwum Akt Nowych -przechowującym dokumentację PKPG, nie jest możliwe ustalenie czy została zachowana w pełni procedura określona w art. 5 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 27, poz. 197 ze zm.) – zwanego dalej dekretem, jednakże uwzględniając domniemanie legalności działań organów i wskazane powyżej dokumenty, w szczególności zezwolenie PKPG potwierdzające zasadność inwestycji organ uznał, że procedura została zachowana. Zgodnie z art. 8 ust. 1 dekretu czynnością wstępną wymaganą przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego było wezwanie właściciela nieruchomości do jej odsprzedania. Ponadto w przypadku nieruchomości wskazywanych w art. 30 dekretu, tj. gospodarstw rolnych powinna zostać zaoferowana nieruchomość zamienna. Jak wynika z akt wywłaszczono jedynie część nieruchomości o całkowitej powierzchni 9.095 m2. Nie można przyjąć, aby część nieruchomości mogła stanowić w tym przypadku zorganizowaną całość gospodarczą będącą gospodarstwem rolnym, a więc nie istniał obowiązek zaofiarowania nieruchomości zamiennej. Przed wszczęciem postępowania wnioskodawca - Centralny Zarząd Przemysłu Maszyn Rolniczych pismem z dnia 24 stycznia 1952 r. wezwał właścicielkę do sprzedaży części nieruchomości wskazując podstawy do ustalenia ceny za tę nieruchomość. Wezwanie zostało doręczone właścicielce nieruchomości w dniu 26 stycznia 1952 r. Mając na uwadze fakt, że wezwanie było zgodnie z wzorcem określonym w Zarządzeniu Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 17 listopada 1949 r. (M.P. Nr A-89, poz. 1084) w sprawie trybu wzywania osób nie będących wykonawcami narodowych planów gospodarczych do przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji tychże planów – nie może być uznane za rażąco naruszające art. 8 ust. 1 omawianego dekretu. Centralny Zarząd Przemysłu Maszyn Rolniczych nie mogąc uzyskać niezbędnych nieruchomości dla realizacji narodowego planu gospodarczego wystąpił wnioskiem z dnia 6 lutego 1952 r. o wywłaszczenie 10 nieruchomości, w tym i stanowiącej własność B. T. Zawiadomieniem z dnia 27 czerwca 1952 r. powiadomiono strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, wskazując m.in. przeznaczone do wywłaszczenia nieruchomości, ich właścicieli, cel wywłaszczenia oraz wnioskodawcę. Jednocześnie w zawiadomieniu wskazano udzielone zezwolenie Przewodniczącego PKPG. Zawiadomienie zostało ogłoszone w dniach 7-21 lipca 1952 r. na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej. Orzeczenie mogło zapaść bez rozprawy w przypadku braku sprzeciwów i innych wniosków, na co zezwalał art. 21 ust. 3 dekretu. Z akt sprawy nie wynika, aby jakiekolwiek sprzeciwy wpłynęły, a zatem organ nadzoru nie był władny do dokonywania oceny w tym zakresie. Orzeczenie o wywłaszczeniu zostało również ogłoszone na tablicy urzędowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Poznaniu w dniach od 30 września do 15 października 1952 r. Ze względu na zasadę trwałości decyzji administracyjnych określoną w art. 16 k.p.a., organ orzekający w trybie art. 156 § 1 k.p.a. zobowiązany był wykazać, że badana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, wskazując przepis rażąco naruszony i ocenę dlaczego to naruszenie ma taki charakter. W trakcie postępowania nie stwierdzono również, aby badane orzeczenie naruszyło inne przesłanki z art. 156 §1 k.p.a. Skargi na decyzję Ministra Budownictwa wnieśli M. W., J. T. i M. T. Zaskarżonej decyzji zarzucono rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że weryfikowane orzeczenie o wywłaszczeniu w części odnoszącej się do parceli nr [...] rażąco nie narusza przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji stwierdził, że dokonywana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej dokonywana jest na podstawie akt sprawy. W rozumieniu art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze z m.) – w skrócie p.p.s.a., aktami sprawy są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne. Z tego względu zakres rozpoznania sprawy jest kształtowany w oparciu o materiał faktyczny i dowodowy, który legł u podstaw wydania zaskarżonego aktu administracyjnego i znajduje się w nadesłanych przez organ aktach. Zadaniem sądu administracyjnego jest między innymi ustalenie, czy znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo oceniony i czy jest wystarczający do wydania aktu administracyjnego. Jeżeli ustalenie to wypadło dla organów administracji negatywnie, sąd administracyjny jest uprawniony i zarazem zobowiązany do uchylenia zaskarżonego aktu. Sąd pierwszej instancji zauważył, że w aktach administracyjnych nie ma oryginalnych akt wywłaszczeniowych dotyczących wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako działka [...]. Nie ma również wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia [...] września 1952 r. Akta administracyjne rozpoczynają się zawiadomieniem o wszczęciu postępowania nadzorczego i zawierają płytę CD, na której (zgodnie z pismem Wydziału Organizacyjnego - Archiwum Państwowe Urzędu Miasta Poznania) winny znajdować się uwierzytelnione kopie akt spraw dotyczących orzeczenia o wywłaszczeniu PWRN o znaku [...] oraz orzeczenia o wywłaszczeniu PWRN o znaku [...]. Jednak znajdujące się na tej płycie dokumenty nie dotyczą nieruchomości B. T., ale innych nieruchomości, które również były wywłaszczane na rzecz P. Fabryki [...] na ten sam cel inwestycyjny. W ocenie Sądu pierwszej instancji Minister Infrastruktury uchybił obowiązkom określonym w art. 54 § 2 i art. 133 p.p.s.a., gdyż nie nadesłał pełniej dokumentacji dotyczącej przedmiotowej sprawy. W aktach administracyjnych oraz dołączonej do nich płycie CD brak jest dokumentów dotyczących wywłaszczenia wskazanej nieruchomości. W tych okolicznościach, Sąd został całkowicie pozbawiony możliwości dokonania oceny, czy organ trafnie i zasadnie ocenił przedmiotowe orzeczenie administracyjne z dnia [...] września 1952 r. w kontekście wystąpienia bądź braku przesłanek z art. 156 k.p.a. Postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem przepisów art. 7 i 77 k.p.a., które nakładają obowiązek rozpoznania sprawy w pełnym zakresie oraz zobowiązują do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Sąd zalecił organowi ponownie rozpatrującemu sprawę zgromadzenie dokumentów dotyczące wywłaszczenia działki nr [...], a następnie odniesienie się do nich w kontekście wystąpienia przesłanek z art. 156 k.p.a. Jako podstawę prawną wyroku Sąd wskazał art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) oraz 152 p.p.s.a. Prezydent Miasta Poznania (reprezentujący Skarb Państwa) zaskarżył opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 106 § 3 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że w aktach sprawy brak pełnej dokumentacji, mimo wiedzy Sądu pierwszej instancji, iż dokumentacja ta znajduje się w aktach innej sprawy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie wystarczyło przeprowadzić dowód z dokumentów, a nie uchylać decyzję. Wskazane uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do wyeliminowania z obrotu prawnego prawidłowej decyzji administracyjnej Ministra Budownictwa. Prezydent Miasta podkreślił, że sprawa była już badana przez Naczelny Sąd Administracyjny, który nie stwierdził braków w dokumentacji. Dokumentacja ta istnieje i znajduje się w posiadaniu organu lub przy aktach sprawy sądowoadministracyjnej. M. T., M. W. i J. T. w piśmie z dnia 16 marca 2009 r. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Skarżący podzielili stanowisko Prezydenta Miasta Poznania co do konieczności skorzystania przez Sąd pierwszej instancji z art. 106 § 3 p.p.s.a. Ich zdaniem Sąd winien doprowadzić do merytorycznego rozpoznania sprawy i rozstrzygnięcia co do zasadności przedstawionych przez nich zarzutów kierowanych pod adresem zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok uznał, iż organ uchybił obowiązkom określonym w art. 54 § 2 i art. 133 p.p.s.a., gdyż nie nadesłał pełnej dokumentacji dotyczącej rozpoznawanej sprawy. Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a. wyrok wydaje się po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba, że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2, tj. przekazania skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia. W myśl powyższego przepisu sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a więc podstawą orzekania przez sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami. Sąd także może w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Celem niniejszego postępowania dowodowego, jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny będzie dopuszczalne wówczas, gdy postulowany bądź dopuszczony z urzędu dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu (zob. wyrok NSA z dnia 6 października 2005 r. sygn. akt II GSK 164/05 opublikowany ONSAiWSA Nr 2, z 2006 r., poz. 45). Nie budzi wątpliwości, że orzekanie sądu administracyjnego na podstawie akt sprawy nie oznacza podejmowania rozstrzygnięcia tylko i wyłącznie o akta przesłane przez organ wraz z odpowiedzią na skargę, lecz wszystkie materiały dowodowe zgromadzone w sprawie. Jeżeli z lektury akt wynika, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, iż zgromadzony został materiał dowodowy, lecz nie przesłano Sądowi kompletnych akt sprawy to obowiązkiem Sądu jest ich skompletowanie, bowiem tylko kompletne akta sprawy pozwalają uznać sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji przede wszystkim pominął fakt, iż część akt administracyjnych została przekazana do Sądu przy odpowiedzi na skargę w innej sprawie, jako akta wspólne. Okoliczność ta została wyraźnie zaznaczona przez organ w odpowiedzi na skargę w części opisującej załączniki do odpowiedzi na skargę. Prowadzenie przez organ administracji akt wspólnych nie stanowi uchybienia przepisom postępowania administracyjnego. Należy mieć na względzie, co uszło uwadze Sądu pierwszej instancji, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 października 2003 r. w sprawie I SA 3087/01 uchylił dwie decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2001 r. Obie decyzje dotyczyły stwierdzenia nieważności tego samego orzeczenia wywłaszczeniowego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia [...] września 1952 r., wywłaszczającego dwie nieruchomości. Każda z tych nieruchomości stanowiła własność innej osoby fizycznej. W konsekwencji w postępowaniu nieważnościowym jedna decyzja wydana została w sprawie z wniosku M., J. i M. T., zaś druga w sprawie z wniosku I. C. Skutkiem takiej sytuacji procesowej część akt administracyjnych stanowi akta wspólne. W związku z tym, że akta administracyjne dotyczące postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] września 1952 r. znajdowały się w Sądzie, o czym organ poinformował opisując załączniki do odpowiedzi na skargę w rozpoznawanej sprawie, nie zaistniał przypadek, o jakim mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. W takiej sytuacji skoro część akt administracyjnych nie została przedstawiona Sądowi orzekającemu wraz z odpowiedzią na skargę, lecz została przekazana do Sądu z odpowiedzią na skargę w innej sprawie, rzeczą Sądu pierwszej instancji było uzupełnienie materiału dowodowego z urzędu zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Dopiero po skompletowaniu całości akt administracyjnych możliwe było dokonanie oceny, czy zawierają one dowody, na których oparł się Minister Budownictwa wydając zaskarżoną decyzję. Brak zgromadzenia akt administracyjnych na podstawie, których orzekał organ administracji nie pozwala na uchylenie z tego powodu zaskarżonej decyzji, a tak postąpiono w rozpoznawanej sprawie. Na marginesie należy wskazać, że do Naczelnego Sądu Administracyjnego wraz z aktami Sądu pierwszej instancji przesłane zostały również akta administracyjne, które pierwotnie zostały dołączone do sprawy I SA/Wa 1721/07. W aktach tych znajduje się między innymi wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia [...] września 1952 r., którego brak eksponował Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Akta te zawierają również inne dokumenty, na których opierał się Minister Budownictwa wydając zaskarżoną decyzję. Wobec powyższego należało uznać za zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 3 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Uchybienie tym przepisom mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż spowodowało, że zaskarżona decyzja nie została poddana kontroli merytorycznej mimo istniejących możliwości wyjaśnienia istotnych wątpliwości w ramach art. 106 § 3 p.p.s.a. Rzeczą Sądu pierwszej instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy będzie rozpoznanie sprawy w oparciu o pełne akta administracyjne. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia od skarżących M. W., J. T. i M. T. na rzecz Prezydenta Miasta Poznania kosztów postępowania kasacyjnego w całości.