I OSK 648/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: sędzia del. WSA Stanisław Marek Pietras sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 127/07 w sprawie ze skargi W.K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 127/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę W.K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd wyjaśnił: W.K. wystąpiła z wnioskiem o zwrot części działki nr [...] o pow. 3.5321 ha wyjaśniając, iż wniosek dotyczy pow. 0,31890 ha, która została przez nią zbyta na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia 4 września 1961 r., na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Odmowa nastąpiła na podstawie art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, gdyż w postępowaniu ustalono, że wywłaszczona nieruchomość została oddana w zarząd Akademii Medycznej w K., a następnie, na mocy art. 182 ustawy o szkolnictwie wyższym, stała się przedmiotem użytkowania wieczystego Uniwersytetu Jagiellońskiego i prawo to zostało wpisane do księgi wieczystej KW nr [...] w dniu 18 kwietnia 1997 r. W związku z tym faktem roszczenie o zwrot wygasło. W skardze W.K. wskazywała na błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, że na spornej nieruchomości doszło do ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, gdy Uniwersytet jest jednostką organizacyjną Państwa, a nadto że ustanowienie użytkowania wieczystego winno nastąpić w drodze czynności cywilnoprawnej, a nie z mocy ustawy i podkreślała zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. Przechodząc do rozważań, Sąd stwierdził: Ustalony w sprawie stan faktyczny nie był przez skarżącą kwestionowany, a strony różniły się jedynie co do interpretacji art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 182 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym. Z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, iż jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r., tj. dniem wejścia tej ustawy w życie, rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób w tym przepisie przewidziany, to roszczenie o zwrot nieruchomości, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, choćby były spełnione przesłanki zwrotu, wskazane w art. 137 tej ustawy. Z zebranego materiału dowodowego wynika, iż przed dniem 1 stycznia 1998 r. Uniwersytet Jagielloński uzyskał prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości objętej żądaniem zwrotu i prawo to, przed tą datą, zostało ujawnione w Księdze wieczystej, zasadnie zatem organy uznały, iż roszczenie o zwrot nie przysługuje. Natomiast co do zarzutu, że Uniwersytet nie jest osobą trzecią w rozumieniu art. 229 ww. ustawy, to nie jest on słuszny, gdyż oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste może być dokonane tylko przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego na rzecz innego podmiotu, który jest osobą trzecią. Nie można też zgodzić się z twierdzeniem, iż Uniwersytet Jagielloński jest państwową jednostką organizacyjną, gdyż szkoły wyższe mają konstytucyjnie zapewnioną autonomię, zaś z mocy ustawy o szkolnictwie wyższym posiadają osobowość prawną i są wyposażone w określone mienie. Z kolei z art. 182 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym wynika, iż z dniem wejścia w życie tej ustawy grunty państwowe pozostające w zarządzie uczelni stają się przedmiotem użytkowania wieczystego, zatem następuje to z mocy prawa, a wpis do księgi wieczystej ma charakter deklaratoryjny, a organ i Sąd są związane rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, zaś podważenie wpisu może nastąpić tylko w drodze powództwa o usunięcie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości, a stanem rzeczywistym. Skoro wpis dot. przedmiotowej nieruchomości istnieje w księdze wieczystej na rzecz Uniwersytetu, organy prawidłowo odmówiły zwrotu, wskazując art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Reprezentowana przez adwokata, W.K. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania i zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 136, art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), polegające na rozszerzającym zastosowaniu art. 229, a pominięcie art. 136, który jest adekwatny do stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że wykładnia systemowa winna traktować art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako wyjątek od zasady wyrażonej w art. 136, a interpretacja wyjątków nie powinna mieć charakteru rozszerzającego. W przedmiotowej sprawie cel publiczny, na jaki została wywłaszczona nieruchomość nie został zrealizowany, a wobec tego odpada podstawa dopuszczająca wywłaszczenie i nieruchomość powinna powrócić do pierwotnego właściciela. Skarżąca nie kwestionuje, że na podstawie ustawy o szkolnictwie wyższym doszło do skutecznego ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, jednak nie jest to użytkowanie wieczyste, o którym mowa w art. 229. Z uwagi na swoją specyfikę, użytkowanie to powstało bowiem ex lege, co oznacza, że nie wystąpiła sytuacja, w której podmiot, działając w zaufaniu do treści księgi wieczystej, jak i do obowiązujących przepisów prawa, zawarł umową użytkowania wieczystego, a przepis ten nie obejmuje powstania użytkowania z mocy prawa, a jedynie na podstawie umowy. Nadto Uniwersytet Jagielloński nie jest osobą trzecią, w rozumieniu art. 229, gdyż w tym wypadku powstanie użytkowania wieczystego jest wynikiem wykonywania przez Państwo imperium państwowego, a nadto na rzecz podmiotu wypełniającego misję publiczną. Samodzielność uczelni, na którą wskazywał Sąd nie oznacza zupełnej samodzielności, gdyż nie mogą one rozporządzać swoim majątkiem, bowiem do rozporządzania potrzebują zgody ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa, o tym, że Uniwersytet nie jest osobą trzecią świadczy też nadzór sprawowany przez ministra, wyposażenie w mienie. Uniwersytet Jagielloński wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty jak i ich uzasadnienie są całkowicie nietrafne. Art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 603 ze zm.), dalej "ustawa", stanowi generalną zasadę, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. Jednak od zasady tej ustawa przewiduje wyjątki, polegające na wygaśnięciu lub nieprzysługiwaniu tego uprawnienia czy roszczenia, w art. 136 ust. 5 i art. 229. W pierwszym przypadku uprawnienie do zwrotu wygasa, jeżeli wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 nie zostanie złożony w przewidzianym terminie, w drugim – roszczenie o zwrot nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy, nieruchomość została sprzedana lub ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W niniejszej sprawie przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed 1 stycznia 1998 r., prawo użytkowania wieczystego, co do części nieruchomości, o zwrot której wystąpiła W.K. zostało ujawnione w księdze wieczystej na rzecz Uniwersytetu Jagiellońskiego i okoliczność ta nie budzi żadnych sporów, ani wątpliwości. Nie kwestionuje takiego faktu i sama skarżąca, mało tego, podkreśla w uzasadnieniu skargi skuteczność ustanowienia tego prawa na rzecz Uniwersytetu. Skoro zatem przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość, o której zwrot ubiegała się skarżąca, stała się przedmiotem prawa użytkowania wieczystego i ujawniono to przed tym dniem w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot nie przysługiwało już w dniu wejścia w życie ustawy. Jednak skarżąca uznała, że w niniejszej sprawie jakkolwiek prawo użytkowania wieczystego skutecznie powstało, to jednak niespełnione zostały przesłanki z art. 229 ustawy, tak co do podmiotu – osoba trzecia, jak i przedmiotu – prawo użytkowania wieczystego ex lege. Z takim rozumieniem tego przepisu nie można się zgodzić. Przede wszystkim co do samego prawa użytkowania wieczystego art. 229 ustawy nie czyni żadnej różnicy co do sposobu powstania tego prawa. Zgodnie z nim sam fakt ustanowienia prawa i wpisania go do księgi wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy jest istotny. Z punktu widzenia tego przepisu obojętne jest czy prawo to powstało ex lege, na mocy decyzji administracyjnej, czy umowy cywilnoprawnej – ważne jest jedynie, aby prawo użytkowania wieczystego powstało na rzecz innego podmiotu niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Prawo takie powinna posiadać osoba trzecia. W sprawie jest to wyższa uczelnia – Uniwersytet Jagielloński, mający swoją własną osobowość prawną, zatem podmiot odrębny od Skarbu Państwa, którego nieruchomość posiada w użytkowaniu wieczystym i bez znaczenia dla tej osobowości jest sprawowanie przez organy władzy państwowej nadzoru nad uczelnią, czy wyposażenie w mienie. Jest to wiec osoba trzecia w rozumieniu art. 229 ustawy. W niniejszej sprawie zatem, jak wynika z powyższego, zaistniały obie przesłanki pozytywne z art. 229 ustawy, zarówno podmiotowa jak i przedmiotowa, które są jednocześnie negatywne gdy idzie o art. 136 ust. 3 ustawy, gdyż stanowią przeszkodę do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zaistniał zatem wyjątek od zasady, o której mowa w art. 136 ust. 3 ustawy, powodujący, iż już ustalenie jego wystąpienia wystarcza do rozstrzygnięcia sprawy, bez konieczności badania przesłanek zbędności na cel wywłaszczenia, wymienionych w art. 137 ustawy. Nadto jeśli nawet istnieją pozytywne przesłanki zwrotu, gdyż nieruchomość w rozumieniu art. 137 jest zbędna na cel wywłaszczenia, to i tak zwrot nie może być dokonany jeżeli wystąpi sytuacja przewidziana w art. 229 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył zatem prawa, uznając decyzje organów za prawidłowe i wobec tego skargę kasacyjną należało oddalić, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).