II SA/Kr 80/07

Sygn. akt II SA/ Kr 80/ 07 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 11 grudnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie : WSA Ewa Rynczak ( spr. ) WSA – del. Ewa Janowska Protokolant: : Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi K.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [....] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy skargę oddala. Decyzją z dnia [....] Wójt Gminy M. na podstawie art. 60 ust. 1, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 z poźn. zmianami), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 104 kpa po rozpatrzeniu wniosku K.D. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "budynek mieszkalny jednorodzinny, budynek gospodarczy w ramach zabudowy zagrodowej, szczelny zbiornik na fekalia, zjazd, przyłącz wod.,kan.,Enn. na działce Nr......., położonej w miejscowości M., Gmina M.". W uzasadnieniu organ stwierdził, że w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, iż w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż decyzja jest niezgodna z przepisami odrębnymi tj. narusza przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2004 r. nr 92, poz. 880 z późn. zm.) – art. 2 ust. 1 pkt 7 ustawy. W przedmiotowej sprawie zostały wydane postanowienia z zakresu ochrony przyrody, które ostatecznie zadecydowały o braku możliwości zabudowy wnioskowanej działki: postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody z dnia [....] - uzgodn. negatywne, postanowienie Ministra Środowiska z dnia [....] uchylające postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia, postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody z dnia [....] ponowne uzgodn. negatywne, postanowienie Ministra Środowiska z dnia [....] . - utrzymujące postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody. Organ wskazał, że lokalizacja planowanej inwestycji pozostaje w sprzeczności z celem tego obszaru, jego szczególnych walorów krajobrazowych, w oderwaniu od struktur istniejącej zabudowy, na terenie eksponowanym stanowiącym ciąg widokowy. Zdaniem organu dopuszczenie zabudowy na tym terenie spowodowałoby znaczne nieodwracalne obniżenie jego walorów krajobrazowych, estetyczno - widokowych oraz pozostawałoby w sprzeczności z racjonalną polityką gospodarowania przestrzennego, obowiązującą na terenie [....] Parku Krajobrazowego. Decyzja została opracowana przez osobę posiadająca uprawnienia i wpisana na listę ....... Izby Architektów nr ...... Odwołanie od powyższej decyzji złożył K.D. wnosząc o jej uchylenie. Zarzucił błędną interpretację art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem odwołującego planowana inwestycja spełnia wymogi określone w w/w przepisie. Ponadto regulacji powyższej nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. K.D. wyjaśnił, że złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zagrody w ośmiohektarowym gospodarstwie rolnym, które toczy się 16 miesięcy z powodu opieszałości w wydaniu uzgodnienia najpierw przez organ l instancji - Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody, a następnie przez organ II instancji - Ministra Środowiska, którego postanowienie utrzymujące w mocy odmowę uzgodnienia warunków zabudowy, zaskarżył do WSA w Warszawie. Zdaniem odwołującego decyzja Wójta Gminy M. o odmowie ustalenia warunków zabudowy z powodu naruszenia przepisów ustawy z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody, wyprzedza wyrok WSA w Warszawie, który zadecyduje czy organ przyrody w istniejącym stanie prawnym mógł odmówić uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla zagrody rolniczej. Odwołujący wskazał, że nie podziela stanowiska organu l instancji, iż przedmiotowa inwestycja narusza przepisy ustawy o ochronie przyrody, ponieważ nie istnieje przepis prawa zakazujący budowy zagrody rolniczej na terenie parku krajobrazowego. W polskim systemie prawa powszechnie obowiązującego nie ma upoważnienia do wprowadzenia indywidualnego zakazu zabudowy na terenie parku krajobrazowego, poza przypadkiem określonym w sposób wyrażony w art. 17 ustawy o ochronie przyrody i w drodze ustanowionych aktów. Decyzją z dnia [....] na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.), § 3-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.) oraz art. 138 § 2 kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja jest wadliwa z przyczyn formalnych. Została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Naruszenie polega na braku udziału w postępowaniu głównym a także wpadkowym dot. uzgodnienia decyzji o WZ, osób, które zgodnie z art. 28 kpa, są stronami postępowania w przedmiotowej sprawie. Jak wynika z akt za strony postępowania uznano jedynie Inwestora – K.D. , M.K. - właściciela działek: nr nr ....... oraz J.L. - właściciela działki nr ...... Pominięto pozostałe osoby ujęte w wypisach z rejestru gruntów, dołączonych do wniosku Inwestora, będące właścicielami działek sąsiadujących z terenem inwestycji, a także osoby wykazane jako współwłaściciele działki będącej terenem inwestycji. Powyższe uchybienia niezależnie od podniesionych zarzutów skutkują uchyleniem decyzji i przekazaniem sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, gdyż postępowanie w sprawie dotknięte jest od samego początku wadą, która kwalifikowana jest jako przesłanka wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miały miejsce przed organem l instancji nie mogą zostać sanowane w postępowaniu odwoławczym z uwagi na obowiązującą zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa) oraz zasadę zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu w każdym jego stadium (art. 10 kpa). W postępowaniu odwoławczym uchybienie to skutkuje bezwzględnym uchyleniem decyzji albowiem wadliwości tej nie można usunąć na tym etapie postępowania. Z tej samej przyczyny organ II instancji nie może zawiesić postępowania w sprawie, o które wnioskował Inwestor (w trakcie postępowania odwoławczego K.D. złożył do SKO w K. wniosek o zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 98 § 1 kpa). W przedmiotowej sprawie z uwagi na brak ustalenia stron postępowania oraz z uwagi na obowiązującą zasadę dwuinstancyjności, nie jest możliwe w postępowaniu odwoławczym, przychylenie się do wniosku Inwestora. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył K.D. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił naruszenie art. 28 kpa wskazując, że ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z ewidencji gruntów wynika, iż przedmiotowa nieruchomość ma powierzchnię ........m2. Wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczy zagrody rolniczej o łącznej powierzchni zabudowy ok. .......m2. Ulokowanie zagrody rolniczej składającej się z dwóch budynków - mieszkalnego i gospodarczego nie wpływa w żaden sposób na sferę praw i wolności właścicieli nieruchomości sąsiednich. Właściciele tych nieruchomości nie mają interesu prawnego w niniejszym postępowaniu w rozumieniu art. 28 kpa. A zatem całkowicie błędny jest pogląd SKO, iż osoby te winny być stronami postępowania głównego i wpadkowego. Błędny jest również pogląd, iż istnieją jacyś współwłaściciele działki nr....... W załączeniu przedłożył wypis z rejestru gruntów oraz zawiadomienie Sądu Rejonowego (......) w S., z których zdaniem skarżącego wynika, że jest jedynym właścicielem tej nieruchomości. Ponadto zarzucił, że SKO nie rozstrzygnęło wniosku o zawieszenie postępowania we właściwej formie pozbawiając go możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji z [....]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą o p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Orzekanie w myśl art.135 p.p.s.a. następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Przepisy ustawy przewidując jedynie uprawnienia kontrolne sądów administracyjnych nie dają im kompetencji do zastępowania organów administracji publicznej w wykonywaniu ich zadań orzeczniczych . Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością: uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd, skargę oddala, w myśl art.151 p.p.s.a. Skarga jest nieuzasadniona. Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji uznał, że decyzja ta nie narusza prawa, a więc przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Organ II instancji SKO w K. decyzją z dnia [....] uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Trafne i zasadne są ustalenia organu II instancji, że organ I instancji powinien w pierwszej kolejności ustalić krąg stron postępowania w rozumieniu art. 28 kpa w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zapewnić wszystkim stronom czynny udział w sprawie, zgodnie z art. 10 kpa. Brak czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym wszystkich stron postępowania jest rażącym naruszeniem prawa skutkującym nieważnością decyzji i dającym podstawę do wznowienia postępowania - (art. 156 § 1 pkt 2 kpa i art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Niezależnie od tych ustaleń organu II instancji, w ocenie Sądu, organ I instancji powinien również uzasadnić dlaczego te osoby zostały uznane za strony postępowania. Materialnoprawną podstawą do wydania zaskarżonej decyzji jest przepis art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U> 2003r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) stosownie do którego wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków : 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi- ( warunek nie spełniony) Jak wynika z przeprowadzonego postępowania administracyjnego, przedmiotowa inwestycja narusza przepis art. 2 ust 1 pkt 7 ustawy z dnia 16.04.04 o ochronie przyrody (Dz.U. 2004r., Nr 92, poz.880 ze zm.). W myśl tego przepisu ochrona przyrody , w rozumieniu ustawy, polega na zachowaniu , zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody : kształtowanie właściwych postaw człowieka wobec przyrody przez edukację, informowanie i promocję w dziedzinie ochrony przyrody. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy postanowieniem Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody z dnia [....] uzgodniono negatywnie przedmiotową inwestycję, a Minister Środowiska postanowieniem z dnia [....] utrzymał w mocy to postanowienie (k...... i k....... akt adm.). Wojewódzki Konserwator Przyrody stwierdził, żę niedopuszczalne są warunki zabudowy dla przedmiotowej działki nr ...... położonej w M. , ponieważ planowana inwestycja pozostaje w sprzeczności z celem tego obszaru, jego szczególnych warunków krajobrazowych, w oderwaniu od struktur istniejącej zabudowy, na terenie tym nie przewiduje się zabudowy. Dopuszczenie zabudowy na tym terenie pozostawałoby w sprzeczności z racjonalną polityką gospodarowania przestrzennego obowiązującą na terenie ........Parku Krajobrazowego. W toku postępowania sądowo-administracyjnego Wójt Gminy M. powiadomił Sąd pismem z dnia [....] iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z dnia..........06 wszedł w życie w dniu 2.09.06. Mając na uwadze powyższe ustalenia, w ocenie Sądu, nie zostały spełnione łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust.1 cytowanej ustawy z dnia 27.03.2003r. , a konkretnie przepis art.61 ust1 pkt 5 t.j. iż decyzja o warunkach zabudowy jest niezgodna z przepisami odrębnymi. Zatem, co do istoty sprawy brak było podstaw do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestora K.D. Odnośnie zarzutów skarżącego K.D. , iż organy obu instancji nie rozstrzygnęły wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania i tym samym został on pozbawiony możliwości ponownego złożenia wniosku o rozpatrzenie sprawy, to zarzut ten jest bezzasadny, skoro organ II instancji dopatrzył się uchybień w decyzji organu I instancji skutkujących koniecznością uchylenia decyzji organu I instancji to tym samym sprawa będzie ponownie rozpatrywana, przy uwzględnieniu zasady, iż decyzję o warunkach zabudowy wydaje się w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), stosownie do którego w razie nie uwzględnienia skargi sąd skargę oddala.