II SA/Kr 61/07

Sygn. akt II SA/ Kr 61/ 07 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 11 grudnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie : WSA Ewa Rynczak ( spr. ) WSA – del. Ewa Janowska Protokolant: : Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi Zarządu Dróg w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [....] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości skargę oddala . Decyzją z [....] na podstawie art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1 i 4, art. 97 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm ), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663) oraz art. 104 kpa Burmistrz Gminy K. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie Ł., składającej się z działki nr ..... o powierzchni ...... ha stanowiącej własność A.D. i M.D. po ½ części, objętej KW nr .......prowadzonej przez Sąd Rejonowy w O. , Wydział Zamiejscowy Ksiąg Wieczystych w K. na działki: nr ..... o pow. ......ha, nr ....... o pow. ...... ha i nr ...... o pow. ...... ha. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wnioskiem z dnia [....] w/w współwłaściciele wystąpili do Burmistrza Gminy K. o zatwierdzenie podziału dz.....położonej w obrębie Ł., załączając jednocześnie wymagane dokumenty. Mapa z projektem podziału nieruchomości wykonana przez geodetę uprawnionego mgr inż. D.O. została wraz z operatem zawierającym dokumentację dotyczącą podziału nieruchomości zarejestrowana w Gminnym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. w dniu [....] . za nr ewidencyjnym [....] i przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Przedłożona mapa z projektem podziału nieruchomości została opracowana zgodnie z postanowieniem Burmistrza Gminy K. z dnia [....]. opiniującym wstępny projekt podziału pod względem zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy K. uchwalonym uchwałą nr: ......Rady Miejskiej w K. z dnia [....] Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy K. dz. .......znajduje się w obszarze konturu KDG - ulica (droga) klasy ...... i mocy prawa przechodzi na własność Województwa ........z chwilą gdy decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. wnosząc o jej uchylenie jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Podniósł, iż podział opisanej działki w sposób wynikający z wydanej decyzji jest niezasadny, gdyż zarządca drogi nie planuje w najbliższym czasie jakichkolwiek działań inwestycyjnych związanych z przebudową bądź modernizacją drogi nr .......(oznaczonej w ewidencji gruntów numerem ......), dla których uzasadnionym byłoby zajęcie terenu w celu poszerzenia drogi. Wskazano ponadto, iż przepis art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami znajduje zastosowanie przy podziale działek dokonywanym na wniosek właścicieli, o ile grunt zostaje wydzielany pod drogi publiczne, w tym wojewódzkie. Wówczas dopiero własność tychże wydzielonych działek przechodzi z mocy prawa na własność województwa. Nadto podniesiono, iż regulacja art. 35 i art. 36 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, iż tereny, których przeznaczenie zmienia plan miejscowy mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy, a ich wydzielanie nie jest obligatoryjne i brak jest ograniczeń w możliwości dalszego korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy. Decyzją z dnia [....] na podstawie art. 28 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że regulacja art. 28 kpa stanowi wprost, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub: obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowo - administracyjnym, dotyczącym postępowań administracyjnych, prowadzonych w przedmiocie podziału nieruchomości, powszechnie przyjmowany jest pogląd, iż stronami postępowania o podział nieruchomości nie są osoby, które nie mają do niej żadnego tytułu prawnego. Wskazywano przy tym m.in. iż zdarzenia przyszłe, a w pewnym sensie nawet niepewne nie mogą stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony (m.in. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2002 r., sygn. akt l SA 1710/00; wyrok NSA z dnia 29 czerwca 1999 r. sygn. akt l SA 1608/98). W niniejszej sprawie - o szczególnym charakterze i specyfice postępowania podziałowego, prowadzącego do wydzielenia wraz z innymi działkami również działki pod ulicę (drogę), bądź pod jej poszerzenie, która następnie stać się ma własnością Województwa ........... - z odwołaniem wystąpił Zarząd Dróg Wojewódzkich, reprezentowany przez Zastępcę Dyrektora d/s. Inwestycji. Zarząd Dróg Wojewódzkich jako jednostka organizacyjna będąca zarządem drogi, utworzona przez odpowiedni organ samorządowy, powołana jest celem powierzenia jej obowiązków zarządcy drogi (art. 21 ust. 1 ustawy - o drogach publicznych). Zadania zarządcy drogi określone są w art. 20 tej ustawy i pomimo, że katalog zadań określonych tym przepisem nie ma charakteru zamkniętego, to jego treść uzasadnia tezę, iż są to zadania o charakterze administrującym. Brak jest przy tym podstaw do przyjęcia, iż w świetle art. 33 § 1 kpa oraz art. 41 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. - o samorządzie województwa jednostka organizacyjna upoważniona jest do reprezentowania i ochrony interesów prawnych samorządu województwa jako strony w postępowaniach administracyjnych. Zasada domniemania kompetencji na rzecz zarządu województwa (art. 41 ust. 1 ustawy - o samorządzie województwa) i kompetencji tego organu do dysponowania mieniem województwa wskazują, że uczestniczenie innych podmiotów w zarządzaniu majątkiem województwa jest wyjątkiem od reguły występującej w przywołanych przepisach i wymaga wyraźnego upoważnienia normatywnego (wyrok WSA z dnia 30 czerwca 2005 r, sygn. akt II SA/Wr 2771/02, publ. Ow SS 2005/4/101). Przepis art. 41 ustawy - o samorządzie województwa, odmiennie niż ustawa o samorządzie gminnym i ustawa o samorządzie powiatowym, generalną klauzulę właściwości rady gminy z art. 18 ust. 1 ustawy - o samorządzie gminnym i brak takiej klauzuli w ustawie - o samorządzie powiatowym, zastąpił klauzulą odnoszącą się do zarządu województwa, wprowadzającą domniemanie właściwości zarządu województwa we wszystkich sprawach należących do samorządu województwa, nie zastrzeżonych na rzecz sejmiku województwa i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych (wyrok NSA z dnia 3 listopada 1999 r., sygn. akt II SA/Łd 1115/99, publ. OwSS 2000/2/51). W świetle powyższego, stroną niniejszego postępowania mógł więc być ewentualnie samorząd województwa reprezentowany przez zarząd województwa, nie zaś Wojewódzki Zarząd Dróg jako jednostka organizacyjna będąca zarządem drogi. Z treści § 4 Statutu Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. (załącznik do uchwały Zarządu Województwa ........ nr ... z dnia .......wynika, że przedmiotem działania Zarządu Dróg Wojewódzkich jest wykonywanie obowiązków oraz zadań zarządcy dróg wojewódzkich w rozumieniu ustawy o drogach publicznych (nie wynika z niego natomiast, iż ZDW uprawniony jest do reprezentowania samorządu województwa w innych postępowaniach administracyjnych, w szczególności w postępowaniu w przedmiocie podziału nieruchomości). Treść regulacji ustawowej i przedstawionego Statutu uzasadnia zatem tezę, iż zadania te mają charakter administrujący i znajdują swoje źródło w ustawie - o drogach publicznych. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy wskazał, iż w prowadzonym obecnie postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału Zarządowi Dróg Wojewódzkich w K. nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. W tym stanie rzeczy - zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 kpa - postępowanie odwoławcze, wszczęte z odwołania Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. jest bezprzedmiotowe, co skutkuje jego umorzeniem. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyło Województwo ....... - Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. . wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego: art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 28 i 29 kpa oraz przepisów prawa materialnego: art. 20 pkt 17 w zw. z art. 21 ust. 1 oraz art. 22 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że stanowisko organu odwoławczego odmawiające skarżącemu przyznania przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa pozostaje w sprzeczności z art. 20 pkt 17 ustawy o drogach publicznych stanowiącym, iż do zarządcy drogi należy nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe, jak i art. 22 ust. 1 i 3 w/w ustawy, zgodnie z którymi zarząd drogi sprawuje nieodpłatny trwały zarząd gruntami w pasie drogowym, a w przypadku nabywania gruntów przeznaczonych pod pas drogowy zarząd drogi może wystąpić z wnioskiem o dokonanie podziału lub scalenia i podziału nieruchomości, zgodnie z przepisami o gospodarce nieruchomościami lub przepisami o scalaniu gruntów. Zestawienie tego unormowania z art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zgodnie z którym jeżeli zarządca drogi powoła jednostkę organizacyjną zwaną zarządem drogi, to jednostka taka (czyli Zarząd Dróg Wojewódzkich -skarżący) na mocy tego przepisu jest i uprawniona do wykonywania obowiązków zarządcy drogi. W niniejszej sprawie taka sytuacja zachodzi, a nadto w Statucie skarżącego takie uprawnienie zostało również zawarte. Nadto z art. 22 ust. 1 i 2 ustawy, wywieść należy nie tylko, że stanowi on odrębne, szczególne umocowanie do działania w postępowaniach w sprawach podziału nieruchomości, ale również, że wskazuje na uprawnienie zarządu drogi, czyli jednostki organizacyjnej, powołanej do wykonywania obowiązków zarządcy, do uczestniczenia na prawach strony w tego rodzaju postępowaniach, bowiem ustawodawca umocował zarząd dróg do wykonywania obowiązków zarządcy drogi to brak jest podstaw prawnych do formułowania tezy, iż umocowanie ustawowe nie obejmuje nabywania nieruchomości, a tym samym nie uprawnia do działania przez zarządy dróg w sprawach rozgraniczeniowych określonych art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami na prawach strony. Przywołane uprawnienie do nabywania nieruchomości pod pasy drogowe nie zawiera żadnego ograniczenia, które by zawężało jego zakres i nie obejmowało unormowania zawartego w art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kwestia przymiotu strony, w tym samorządowej jednostki organizacyjnej podlega ocenie wg art. 29 kpa zgodnie z którym, wśród podmiotów, które mogą mieć status strony znajdują się również samorządowe jednostki organizacyjne jakim jest skarżący. Skoro ustawodawca wyposaża dany podmiot w zdolność prawną na gruncie administracyjnego prawa materialnego, w tym ustawy o drogach publicznych, to uprawnione jest stanowisko, że prawo procesowe, które wprost określa i przyznaje status strony postępowania samorządowej jednostce organizacyjnej nie może ograniczać jej zdolności administracyjno - prawnej w zakresie praw i obowiązków wynikających z tej ustawy jak i samej możliwości czynnego udziału w sprawach podmiotu prawnego, który reprezentuje. Ze względu na obowiązek organu orzekającego zobligowanego do zebrania i wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy faktów i okoliczności sprawy, brak jest faktycznego jak prawnego uzasadnienia dla zawężającej interpretacji art. 28 i 29 kpa dokonanej mocą zaskarżonej decyzji, sprowadzającej się do uznania, iż stroną postępowania jest jedynie Województwo ......... Brak jest również podstaw dla poglądu, iż decyzja dotyczy wyłącznie interesu prawnego Województwa ....... i takiej interpretacji przepisów prawnych, które uniemożliwiają jednostce organizacyjnej działającej w ramach jej osobowości prawnej występować łącznie z nią w obronie tego interesu. Skarżący zarzucił również, że kierownik jednostki organizacyjnej reprezentuje na zewnątrz nie tylko jednostkę, ale również w oparciu o udzielone pełnomocnictwo osobę prawną jaką jest Województwo ........, czego dowodzą przywołane na wstępie przepisy prawne statuujące jego uprawnienie do działania oraz reprezentowania osoby prawnej jakim jest Województwo ........ Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie w całości względnie odrzucenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [....]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm. , zwanej dalej ustawą o p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Orzekanie w myśl art.135 p.p.s.a. następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Przepisy ustawy przewidując jedynie uprawnienia kontrolne sądów administracyjnych nie dają im kompetencji do zastępowania organów administracji publicznej w wykonywaniu ich zadań orzeczniczych . Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością: uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd, skargę oddala, w myśl art.151 p.p.s.a. Skarga jest nieuzasadniona. Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji uznał, że decyzja ta nie narusza prawa, a więc przepisów prawa materialnego jak też przepisów postępowania. Podziału nieruchomości można dokonać , jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi , a także jest dopuszczalny jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu mają dostęp do drogi publicznej – w myśl art. 93 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21.08. 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. 2000r., Nr 46, poz. 543 ze zm. ). Podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby , która ma w tym interes prawny, a jeżeli nieruchomość jest objęta współwłasnością lub współużytkowaniem wieczystym, podziału można dokonać na wniosek współwłaścicieli albo współużytkowników wieczystych – art. 97 ust. 1 i ust. 2 cyt. wyżej ustawy . Działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne : gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, na której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa, lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne – co wynika z przepisu art.98 ust.1 cyt. ustawy. Organy administracji przeprowadziły prawidłowo postępowanie , gdyż mapa z projektem podziału nieruchomości została sporządzona przez uprawnionego geodetę mgr inż. D.O. i wraz z operatem zawierającym dokumentację podziału nieruchomości została zarejestrowana w Gminnym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. w dniu [....] pod nr.......i przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W aktach znajduje się protokół przyjęcia granic nieruchomości (k. ..... akt adm.). Mapa z projektem podziału została opracowana zgodnie z postanowieniem Burmistrza Gminy K. z dnia [....] opiniującym wstępny projekt podziału pod względem zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy K. Przedmiotowa nieruchomość ....... znajduje się w obszarze konturu KDG – ulica ( droga), klasy G i przechodzi z mocy prawa na własność Województwa ........ z chwilą gdy decyzja zatwierdzająca projekt stanie się ostateczna. Istota sprawy sprowadza się do ustalenia czy strona skarżąca –Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. , reprezentowany przez Dyrektora, jako jednostka organizacyjna będąca zarządem drogi, jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie o zatwierdzenie podziału nieruchomości nr ....., stanowiącej własność A.D. i M.D. W ocenie Sądu Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. nie jest stroną, w postępowaniu administracyjnym o zatwierdzenie podziału nieruchomość, w rozumieniu art. 28 k.p.a. i art.29 k.p.a. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu. Zarząd Dróg Wojewódzkich nie był właścicielem, współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości, ani też osobą która ma interes prawny w postępowaniu o zatwierdzenie podziału nieruchomości. Przepisy Działu III zatytułowanego: "Wykonywanie, ograniczanie lub pozbawianie praw do nieruchomości ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami" nie dają Zarządowi Dróg Wojewódzkich takich uprawnień . Zarząd Dróg Wojewódzkich jako jednostka organizacyjna będąca zarządem drogi wykonuje zadania administrujące określone w ustawie z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych ( Dz. U. 2000r., Nr 71, poz. 838 ze zm.). Z ustawy tej nie wynika aby strona skarżąca była uprawniona do reprezentowania samorządu województwa w innych postępowaniach administracyjnych, w szczególności o zatwierdzenie podziału nieruchomości. Również ze statutu Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. ( załącznika do uchwały Zarządu Województwa .......Nr ......z dnia [....] znajdującego się w aktach adm.) , w szczególności z § 2 i § 4 tego statutu nie wynika aby strona skarżąca mogła być stroną postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Stosownie do § 2 pkt 1 tego statutu Zarząd Dróg Wojewódzkich w K., zwany dalej ZDW, jest jednostką budżetową finansowaną przez Samorząd Województwa ......., jako samorządowa jednostka organizacyjna wykonująca zadania w zakresie planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony tych dróg, na podstawie ustawy o drogach publicznych. W § 4 tegoż statutu jest mowa o tym, że przedmiotem działania ZDW jest wykonywanie obowiązków oraz zadań zarządcy dróg wojewódzkich w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, a w szczególności m.in. w pkt 18 i pkt 19 jest mowa o "nabywaniu nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomości", " nabywanie nieruchomości innych, niż wymienione w pkt 18, na potrzeby zarządzania drogami i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego do nich prawa ". W związku z powyższym w ocenie Sądu z przepisów statutu nie wynika również aby stronie skarżącej przysługiwał przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Sąd orzekający w niniejszym składzie w całości podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA w Warszawie z dnia 7.02.2002r. I SA 1710/00 cytuję: " w żadnym razie stronami postępowania o podział nieruchomości nie są osoby, które nie mają do niej żadnego tytułu prawnego, lecz zainteresowane są uzyskaniem użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu. Zdarzenia przyszłe, a w pewnym sensie nawet niepewne nie mogą stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony". (Podobnie – wyrok NSA w Warszawie z dnia 29.06.1999 I SA 1608/98, LEX nr 48515). Odnośnie zarzutu strony skarżącej, iż przysługuje jej przymiot strony w niniejszym postępowaniu administracyjnym, a ma to wynikać z przepisu art. 20 pkt 17, art.22 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 21 ust.1 ustawy o drogach publicznych, jest on bezzasadny, ponieważ z przepisów tych nie wynika, aby Zarząd Dróg Wojewódzkich mógł być stroną postępowania administracyjnego o zatwierdzenie podziału nieruchomości. W przepisie art. 22 ust. 3 cyt ustawy o drogach publicznych jest mowa o nabywaniu gruntów przeznaczonych pod pas drogowy przez zarząd drogi, a nie w postępowaniu o zatwierdzenie podziału nieruchomości. Organy administracji prawidłowo uznały, że Zarząd Dróg Wojewódzkich nie jest stroną w niniejszym postępowaniu administracyjnym i zasadnie postępowanie to zostało umorzone na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), stosownie do którego w razie nie uwzględnienia skargi sąd skargę oddala.