II FSK 344/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Krystyna Nowak, Sędzia NSA Stanisław Bogucki (sprawozdawca), Sędzia WSA del. Anna Znamiec, , Protokolant Janusz Bielski, po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2007 r. sygn. akt III SA/Wa 1689/07 w sprawie ze skargi Z. Z. na decyzję Ministra Finansów z dnia 12 lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania postępowania egzekucyjnego 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądza od Z. Z. na rzecz Ministra Finansów kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2007 r. o sygn. III SA/Wa 1689/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ oraz art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) w sprawie ze skargi Z. Z. (dalej: skarżący) na postanowienie Ministra Finansów z dnia 12 lipca 2007 r., nr [...], w przedmiocie wstrzymania postępowania egzekucyjnego – (1) uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w O. z dnia 3 kwietnia 2007 r. o nr [...], (2) stwierdził, że uchylone postanowienia nie mogą być wykonane w całości, (3) zasądził od Ministra Finansów na rzecz skarżącego kwotę 340 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 2. Uzasadniając wyrok, WSA wskazał, że postanowieniem z dnia 12 lipca 2007 roku Minister Finansów, po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora IS z dnia 3 kwietnia 2007 r. Dodano, że w uzasadnieniu Minister Finansów podniósł, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w E., na podstawie wystawionego przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w W. (dalej: NFOŚiGW) tytułu wykonawczego, nr [...], obejmującego zaległości skarżącego z tytułu opłaty eksploatacyjnej za 2002 r., prowadzi egzekucję do jego majątku, stosując środki egzekucyjne określone ustawą z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.; dalej: u.p.e.a.). Wszczęcie egzekucji nastąpiło w dniu 8 stycznia 2007 r., a pismem z dnia 14 lutego 2007 r. skarżący zwrócił się z prośbą o wstrzymanie czynności egzekucyjnych do czasu ostatecznych rozstrzygnięć sądowych, podnosząc, że Naczelnik US prowadząc egzekucję, stał się "narzędziem zorganizowanej grupy przestępczej" działającej "metodą na dłużnika". W dniu 2 marca 2007 r. Dyrektor IS w O., powołując art. 23 § 7 u.p.e.a., zwrócił się do NFOŚiGW celem przedstawienia stanowiska w przedmiocie wstrzymania prowadzonego postępowania egzekucyjnego. NFOŚiGW postanowieniem z dnia 13 marca 2007 r. nie wyraził zgody na wstrzymanie postępowania egzekucyjnego dochodzonych zaległości. W tej sytuacji Dyrektor IS odmówił wstrzymania prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Zmiana rozstrzygnięcia przez Ministra Finansów, w jego ocenie, wobec jednoznacznego stanowiska wierzyciela, stanowiłaby naruszenie prawa, tj. art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: K.p.a.). 3. Wnosząc skargę do WSA w Warszawie, skarżący wniósł o uchylenie w.w. postanowienia Ministra Finansów, zarzucając naruszenie przepisów (mających istotny wpływ na wynik postępowania), tj. (a) naruszenie zagwarantowanego w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej: Konstytucja RP) prawa zobowiązującego organy władzy publicznej do działania na podstawie prawa i w granicach prawa oraz zagwarantowanego prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, poprzez zignorowanie art. 10 K.p.a., przez co nastąpiło wybiórcze (niekompletne) zebranie materiału dowodowego w sprawie, dowolną (wybiórczą) ocenę zebranego materiału dowodowego (w tym ignorancję wyroków Trybunału Konstytucyjnego o sygn. SK 53/04, SK/98, SK27/0); (b) naruszenie art. 2 Konstytucji RP, tj. zasady demokratycznego państwa prawnego i wynikającej z niej zasady ochrony zaufania do państwa. Ponadto zaznaczono, że "kuriozalne" jest stwierdzenie, że w ramach toczącego się postępowania nie może być przedmiotem oceny zarzut wykorzystywania organów państwa jako narzędzia do realizacji przestępstw, czyli de facto nieistnienia obowiązku, który został wykreowany w wyniku przestępczej działalności, zarzut ten oparto o art. 33 u.p.e.a., który zobowiązuje organ egzekucyjny i nadzoru do merytorycznego rozpatrzenia zarzutu, czego w ocenie skarżącego nie wykonano. 4. Odpowiadając na skargę, Minister Finansów wniósł o jej oddalenie, podzielając stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. 5. WSA w Warszawie wskazał, że wierzycielem w tej sprawie jest Prezes Zarządu NFOŚiGW i jego stanowisko, zawarte w postanowieniu z dnia 13 marca 2007 roku, związało organy egzekucyjne. Nie wnikając w treść i argumenty tego postanowienia, WSA stwierdził, że postanowienie to nie mogło być postanowieniem, o którym mowa w art. 23 § 7 u.p.e.a., bowiem nie miało cech ostateczności, co jest wymogiem dla uznania w postępowaniu egzekucyjnym postanowienia za wiążące. Powołując art. 18 u.p.e.a., Sąd wskazał, że użyty w tym przepisie zwrot "odpowiednie zastosowanie" wskazuje, że ustawa odsyła wprost do K.p.a., podobnie brzmienie art. 17 u.p.e.a. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że każda luka w ustawie egzekucyjnej winna być wypełniana odpowiednimi przepisami K.p.a. Z uwagi na brzmienie przepisów art. 23 § 7 u.p.e.a. i art. 106 § 5 K.p.a., stanowisko wierzyciela musi być weryfikowane postanowieniem drugiej, dla tegoż wierzyciela, instancji. Należy więc stwierdzić, że wierzyciel (Prezes NFOŚiGW), nie przedstawił organowi egzekucyjnemu swego stanowiska w rozumieniu art. 106 § 5 K.p.a. Podkreślono, że postanowienie wierzyciela z dnia 13 marca 2007 r. posiada błędne pouczenie dłużnika, że od tegoż postanowienia nie przysługuje zażalenie. W ten sposób dłużnik został pozbawiony prawa do domagania się rozpatrzenia odwołania od postanowienia wierzyciela, co gwarantuje mu art. 18 u.p.e.a w związku z art. 17 u.p.e.a. i art. 15 K.p.a. (przewidujący dwuinstancyjność postępowania) w związku z art. 106 § 5 K.p.a. Jednocześnie, zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a., dłużnikowi nie przysługiwała od tego postanowienia skarga do WSA, gdyż nie wykorzystał on (zresztą z winy wierzyciela) możliwości uzyskania postanowienia ostatecznego instancyjnie. W ocenie Sądu, wykazana wada postanowienia wymagała od Dyrektora IS żądania od wierzyciela postanowienia zgodnego z art. 15 i art. 106 § 5 K.p.a. Reasumując podano, że w ponownym postępowaniu Dyrektor IS powinien uzyskać stanowisko wierzyciela, zgodne z formalną podstawą żądania, określonego przepisami art. 23 § 5 u.p.e.a. w związku z art. 106 § 5 K.p.a. W obecnym stanie sprawy zarówno strona, jak i organy państwowe i sądy, związane są decyzją Starosty E. z dnia 15 października 2003 r. utrzymaną w mocy decyzją Wojewody W. z dnia 1 marca 2004 r. Dalsza, głębsza analiza skargi jest natomiast, w ocenie WSA, przedwczesna z uwagi na uchylenie postanowienia Ministra Finansów i poprzedzającego je postanowienia Dyrektora IS. 6. Skargę kasacyjną od wyroku WSA do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Finansów (reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego), zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc: o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: (1) naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), tj.: art. 23 § 7 u.p.e.a. oraz art. 17 i 18 u.p.e.a., poprzez błędną wykładnię przyjmującą, że na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela przysługuje zażalenie na podstawie art. 106 § 5 K.p.a., (2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), tj.: art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej: P.u.s.a.) w związku z art. 23 § 7 u.p.e.a., poprzez dokonanie niewłaściwej oceny zgodności z prawem postanowienia Ministra Finansów, wynikającego z błędnego przyjęcia, że na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela, wyrażonego w trybie art. 23 § 7 u.p.e.a. służy zażalenie, (3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ P.p.s.a. w związku z art. 23 § 7 u.p.e.a., poprzez uchylenie w całości postanowienia Ministra Finansów i poprzedzającego je postanowienia Dyrektora IS w sytuacji braku naruszenia przepisów prawa, tj. uchylenie postanowienia Ministra Finansów oraz poprzedzającego je postanowienia Dyrektora IS z uwagi na brak ostatecznego stanowiska wierzyciela w sprawie zgody na wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, w przypadku gdy zgodnie z art. 23 § 7 w związku z art. 17 § 1 u.p.e.a. na postanowienie w tym przedmiocie nie przysługuje środek zaskarżenia. Uzasadniając skargę kasacyjną podniesiono, że w ocenie Ministra Finansów, WSA naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ P.p.s.a., bowiem Minister Finansów nie naruszył przepisów prawa materialnego, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Ministra Finansów na stanowisko wierzyciela zajęte w formie postanowienia nie przysługuje zażalenie. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Dyrektora IS stanowił art. 23 § 7 u.p.e.a., który to winien być odczytywany w związku z art. 17 § 1 u.p.e.a. Na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli u.p.e.a. lub K.p.a. tak stanowi. Dodano, że art. 23 § 7 u.p.e.a. nie przewiduje zażalenia na postanowienie wierzyciela zawierające stanowisko w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Użyte w art. 18 u.p.e.a. sformułowanie "odpowiednie zastosowanie" nie oznacza, że przepisy K.p.a. stosuje się w postępowaniu egzekucyjnym "wprost". Zdaniem Ministra Finansów, wskazany art. 106 § 5 K.p.a. nie ma zastosowania do postanowień wydawanych przez wierzycieli, stosownie do art. 23 § 7 u.p.e.a., w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Na zastosowanie tego przepisu w postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie pozwala art. 126 K.p.a., w myśl którego do postanowień stosuje się odpowiednio wymienione w tym artykule przepisy k.p.a. Wśród wymienionych artykułów nie podano art. 106 § 5 K.p.a., a jeżeli brak przepisu prawa, który dopuszczałby możliwość zaskarżenia postanowienia zawierającego stanowisko wierzyciela w przedmiocie wstrzymania postępowania egzekucyjnego, to postanowienie wierzyciela w tym przedmiocie jest ostateczne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 7. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zauważyć, że WSA w zaskarżonym wyroku jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ P.p.s.a., w myśl którego sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tymczasem nie ulega wątpliwości, że w ocenie WSA organy egzekucyjne dopuściły się naruszenia przepisów postępowania. Nie to jednakże naruszenie przesądziło o uchyleniu zaskarżonego wyroku i uwzględnieniu skargi kasacyjnej. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia Ministra Finansów oraz poprzedzającego je postanowienia Dyrektora IS stanowił art. 23 § 7 u.p.e.a. Jednakże w myśl art. 17 § 1 u.p.e.a., o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, zajmowane przez wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia, na postanowienie to służy zażalenie, jeśli u.p.e.a. lub K.p.a. tak stanowi. Jeżeli przepisy u.p.e.a. nie stanowią inaczej, to z uwagi na art. 18 u.p.e.a. w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy K.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazany przez WSA art. 106 § 5 K.p.a. - stosownie do którego, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, to zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie - nie ma zastosowania do postanowień wydawanych przez wierzycieli w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego w oparciu art. 23 § 7 u.p.e.a. Należy bowiem zauważyć, że przepisu art. 106 § 5 K.p.a. nie wymienia art. 126 K.p.a., w myśl którego do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 107 § od 2 do 5 oraz art. od 109 do 113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie również art. od 145 do 152 oraz art. od 156 do 159 (z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 149 § 3, art. 151 § 1, art. 157 § 1 i art. 158, wydaje się postanowienie). Skoro wśród wymienionych artykułów nie podano art. 106 § 5 K.p.a., który dopuszczałby możliwość zaskarżenia postanowienia zawierającego stanowisko wierzyciela w przedmiocie wstrzymania postępowania egzekucyjnego, to postanowienie wierzyciela w tym przedmiocie należy uznać za ostateczne. 8. Kierując się wyżej wymienionymi względami, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, działając na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 2 P.p.s.a.