I OSK 402/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Jan Paweł Tarno Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1343/07 w sprawie ze skargi A. T. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2007 r. nr. [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1343/07, po rozpoznaniu skargi A. T., uchylił decyzje Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] oraz Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu, następnie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz orzekł o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. W uzasadnieniu tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył następujący stan sprawy: Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie orzeczeniem z dnia [...] lipca 1953 r. nr [...] wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w J., gmina D., powiat Ł. o powierzchni [...] m², stanowiącą w dacie wywłaszczenia własność F. B. W dniu [...] lipca 2002 r. spadkobierca F. B. – A. T. złożyła w Urzędzie Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniosek o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia podnosząc w uzasadnieniu, że zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie precyzuje przyczyn i celu wywłaszczenia. Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Minister Transportu i Budownictwa odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia [...] lipca 1953 r. wskazując w uzasadnieniu, że ocenę legalności orzeczenia oparł na niepełnym materiale dowodowym, na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1954 r. Nr 4, poz. 31 ze zm.). Organ ustalił, że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości było utworzenie poligonu wojskowego "[...]". Zezwolenie na nabycie nieruchomości przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie, jako wykonawcę narodowych planów gospodarczych na powyższy cel, wydał Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w dniu [...] lutego 1953 r. nr [...]. Jednocześnie zezwolono na zbiorowe wezwanie właścicieli do sprzedaży nieruchomości. Przedmiotowa inwestycja oraz tryb postępowania została również zatwierdzona uchwałą Prezydium Rządu nr [...] z dnia [...] lutego 1953 r. W uchwale tej nakazano przydział zamienny nieruchomości dla nieruchomości przeznaczonych do wywłaszczenia, które miały pochodzić z ziem dawnych lub ziem odzyskanych. Zgodnie z art. 8 ust. 1 dekretu czynnością wstępną wymaganą przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego było wezwanie właściciela nieruchomości do jej odsprzedania. Ponadto w przypadku nieruchomości wskazywanych w art. 30 dekretu, tj. gospodarstw rolnych, powinna zostać zaoferowana nieruchomość zamienna. Jak wynika z przesłuchania stron podczas rozprawy administracyjnej przed wywłaszczeniem właściciele uczestniczyli w spotkaniu podczas wakacji w 1952 r., na którym oferowano nieruchomości na ziemiach odzyskanych w proporcjach dwukrotnie większych do nieruchomości wywłaszczanych. Część właścicieli zgodziła się otrzymać gospodarstwa na ziemiach odzyskanych. W powyższym postępowaniu uczestniczył również F. B., który jednak nie wyraził zgody na przeniesienie na ziemie odzyskane. Zdaniem Ministra za rażące naruszenie prawa należy uznać takie naruszenie, które pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa, mając jednocześnie istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W ocenie organu nie można uznać, by brak oferowanej ceny za wywłaszczane nieruchomości było rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, dalej kpa, skoro było zgodne z wzorem wezwania ustalonym zarządzeniem Przewodniczącego PKPG z dnia 17 listopada 1949 r. (M. P. z 1949 r. Nr A-89, poz. 1084 oraz M. P. z 1950 r. Nr A-53, poz. 609). Powyższy wzór określał zarówno tryb wzywania, jak i jego treść. Zastosowanie się zatem wykonawcy narodowych planów gospodarczych do powyższego trybu nie może być uznawane za rażące naruszenie prawa. Wezwanie do odstąpienia nie było pozorne i pozbawione ekwiwalentu, skoro proponowano nieruchomość zamienną dwukrotnie większą. Organ na poparcie swego stanowiska wskazywał na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2002 r., sygn. I SA 2624/00. Organ wskazywał również, że przesłanką stwierdzenia nieważności nie może być brak szczegółowego uzasadnienia kwestionowanego orzeczenia, w tym brak wskazania celu dokonywanego wywłaszczenia, skoro z innych dokumentów cel wywłaszczenia był możliwy do ustalenia. Dodatkowo organ stwierdził, że brak innych dokumentów uniemożliwiał pełną ocenę legalności przeprowadzonego postępowania wywłaszczeniowego. Ze względu natomiast na określoną w art. 16 kpa zasadę trwałości decyzji administracyjnych organ orzekający w trybie art. 156 § 1 kpa zobowiązany był wykazać, że badana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, wskazując przepis rażąco naruszony i ocenę, dlaczego to naruszenie ma taki charakter. W przedmiotowej sprawie nie można jednak uznać, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie wywłaszczając przedmiotową nieruchomość dopuściło się rażącego naruszenia prawa, a więc takiego naruszenia, które pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa. W trakcie postępowania nadzorczego nie stwierdzono również, aby badane orzeczenie naruszyło inne przesłanki z art. 156 §1 kpa. Przy czym - w ocenie organu - decyzja administracyjna korzysta z domniemania legalności do czasu przeprowadzenia dowodu przeciwnego, dla zaistnienia którego w przedmiotowej sprawie, w świetle art. 80 kpa, brak jest podstaw prawnych. A. T. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc w uzasadnieniu, że kwestionowane orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, jest trwale niewykonalne i zawiera wadę powodującą nieważność z mocy prawa. Jej zdaniem brak pełnej dokumentacji sprawy wywłaszczeniowej nie może szkodzić stronie, świadczy jedynie o nienależytym jej przechowywaniu, a do oceny zgodności z prawem wystarczający jest odpis orzeczenia wywłaszczeniowego. O rażącym naruszeniu prawa świadczy również nieprawidłowo wskazana w tym akcie podstawa prawna, ponieważ art. 1, 10 i 21 dekretu nie dotyczą zagadnienia nieruchomości wywłaszczanych. Kwestionowane orzeczenie nie konkretyzuje celu wywłaszczenia, a więc pozostaje w sprzeczności z art. 107 kpa. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. utrzymał w mocy powołaną na wstępie decyzję Ministra Transportu i Budownictwa. W uzasadnieniu organ wskazał, że zarzut wnioskodawczyni o rażącej wadliwości orzeczenia z dnia [...] lipca 1953 r. z powodu niewskazania prawidłowej podstawy prawnej jest niezasadny, ponieważ brak podstawy prawnej oznacza sytuację, gdy nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych. Przy czym przez brak podstawy prawnej rozumie się fakt, iż decyzja rzeczywiście takiej podstawy nie posiada, nie zaś to, iż jej nie wymienia bądź wymienia niewłaściwy przepis. Natomiast wbrew twierdzeniom wnioskodawczyni decyzja wywłaszczeniowa nie jest obarczona wadą błędnego wskazania podstawy prawnej, skoro przedmiotowa nieruchomość była niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych, co potwierdza zezwolenie na nabycie nieruchomości wydane przez Zastępcę Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w dniu [...] lutego 1953 r. Zdaniem Ministra bezzasadnym jest również zarzut ogólnikowości uzasadnienia orzeczenia. Orzeczenie to zostało bowiem wydane w oparciu o przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z 1928, Nr 36, poz. 341), zaś Kodeks postępowania administracyjnego wszedł w życie w dniu 1 stycznia 1960 r. i w dacie wywłaszczenia jeszcze nie obowiązywał. Nie można więc czynić zarzutu, iż orzeczenie to nie spełnia wymagań określonych w art. 107 kpa. Organ zauważył, że orzeczenie z dnia [...] lipca 1953 r. zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 75 ust. 1 tego rozporządzenia, zatem nie można uznać, aby w tej części nastąpiło naruszenie ówcześnie obowiązującego prawa. Poza tym zgodnie z art. 75 ust 2 rozporządzenia decyzja musiała zawierać uzasadnienie jedynie wtedy, gdy w całości lub w części była odmowna. Mając powyższe na uwadze, Minister stwierdził, że kwestionowane orzeczenie nie jest obarczone wadami, w rozumieniu art. 156 § 1 kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. T. domagała się uchylenia powyższej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] lutego 2006 r. podnosząc, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia [...] lipca 1953 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, było trwale niewykonalne w dniu jego wydania i nieważne z mocy prawa. Skarżąca oświadczyła, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła wspólność majątkową małżeńską B. i F. B., a ponieważ współwłaścicielka nieruchomości B. B. nie żyła od [...] r. to obowiązkiem organu było przeprowadzenie postępowania spadkowego i ustalenie spadkobierców. Ponadto skarżąca ponowiła zarzut, że uzasadnienie kwestionowanego orzeczenia nie zawiera uzasadnienia zgodnego z art. 107 § 3 kpa, w szczególności nie wskazuje na jaki konkretny cel nieruchomość została wywłaszczona. Dodatkowo w piśmie z dnia [...] października 2007 r. A. T. wskazała, że proces wywłaszczenia prowadzony był wprost na podstawie Uchwały Nr 118/5 Prezydium Rządu z dnia 4 lutego 1953 r., która jednak nie mogła stanowić podstawy prawnej dla przeprowadzanych czynności. Podniosła również, że wykonawca narodowego planu gospodarczego rażąco naruszył art. 7 i art. 13 ust. 3 pkt 2 dekretu, ponieważ nie wezwał indywidualnie F. B. do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości za określoną cenę i nie dołączył do wniosku wywłaszczeniowego tego wezwania. Takie działanie świadczy, że nie zamierzano nabywać nieruchomości w drodze umów, lecz zmierzano bezpośrednio do wywłaszczenia, a właściwie do przesiedlenia mieszkańców, co potwierdza treść § 5 uchwały [...]. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie nie poinformowało właścicieli nieruchomości o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Skarżąca zauważyła również, że Urząd Rady Ministrów pismem z dnia [...] lutego 1953 r., skierowanym do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej przesłał dokumenty i wskazał na konieczność powzięcia uchwały w sprawie wszczęcia postępowania o nabyciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. W aktach sprawy nie ma żadnych dowodów na realizację wskazanych obowiązków, ponieważ w orzeczeniu o wywłaszczeniu data [...] lutego 1953 r. jest datą wszczęcia postępowania. W ocenie skarżącej poza sporem jest, że nieruchomość F. B. objęta orzeczeniem wywłaszczeniowym spełniała wymogi art. 30 dekretu, będąc gospodarstwem rolnym. Wywłaszczający obowiązany był więc zaofiarować tytułem odszkodowania nieruchomość zamienną położoną, w miarę możliwości, w tej samej miejscowości i o tym samym charakterze. Zatem zaofiarowanie stronie nieruchomości oddalonej o kilkaset kilometrów od miejsca zamieszkania rażąco naruszało obowiązek określony w tym przepisie. W sprawie zaniechano również przeprowadzania rozpraw administracyjnych pozbawiając strony możliwości jakiegokolwiek wpływu na postępowanie. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo organ wskazał, że nie ma dowodu na to, że nieruchomość stanowiła majątek wspólny B. i F. B., a nieruchomość jako tzw. "grunty ukazowe" nie miała uregulowanego stanu prawnego, co uniemożliwia organowi nadzoru weryfikację ustaleń organu wywłaszczeniowego sprzed ponad 50 lat, dokonywanych na podstawie zeznań świadków i uczestników postępowań wywłaszczeniowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2006 r. wskazał, że organ nadzoru załatwiając odmownie wniosek A. T. nie dokonał prawidłowej i pełnej kontroli legalności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia [...] lipca 1953 r. w aspekcie jego zgodności z przepisami dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, w oparciu o analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organ nadzoru dokonując oceny zgodności z prawem przedmiotowego orzeczenia z przepisami wspomnianego wyżej dekretu skoncentrował swoją uwagę w zasadzie tylko na dwóch - istotnych z punktu widzenia art. 156 § 1 kpa - kwestiach, mianowicie realizacji przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych obowiązku z art. 8 dekretu oraz braku szczegółowego uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej, w tym precyzyjnego wskazania w orzeczeniu celu wywłaszczenia i braku podstawy prawnej do wydania orzeczenia bądź jej błędnego wskazania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodził się z organem, że brak precyzyjnego wskazania w orzeczeniu wywłaszczeniowym celu wywłaszczenia nie powodował rażącego naruszenia przepisów dekretu i nie świadczył o trwałej niewykonalności orzeczenia, skoro cel ten można było wywieść z dokumentacji wywłaszczeniowej. Na poparcie swego stanowiska Sąd wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1484/97, LEX nr 48653. Ponadto wskazał, że rację ma Minister twierdząc, że orzeczenie zawiera niezbędne elementy składowe wskazane w art. 21 ust.2 pkt 1 i 2 dekretu. Prawidłowe jest także stanowisko organu, że istniała podstawa prawna do wydania orzeczenia. Przepisami upoważniającymi Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie do wydania orzeczenia wywłaszczeniowego - obiektywnie rzecz biorąc - był przepis art. 6 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 2 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1951 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (Dz. U. Nr 26, poz. 194) oraz przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Niewskazanie tych przepisów w orzeczeniu nie świadczy o rażącym naruszeniu prawa. Sąd pierwszej instancji nie podzielił natomiast stanowiska Ministra co do dochowania przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych obowiązku wezwania właściciela do odstąpienia nieruchomości za określoną cenę. Z przepisów art. 8 ust. 1 i 2 dekretu oraz wydanego na podstawie art. 7 ust. 3 dekretu zarządzenia Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 17 listopada 1949 r. w sprawie trybu wzywania osób nie będących wykonawcami narodowych planów gospodarczych do przekazywania nieruchomości niezbędnych do realizacji tychże planów (M.P. Nr A-89, poz. 1084 ze zm.) wynika wymóg wezwania właściciela nieruchomości do jej odstąpienia za ustaloną kwotowo cenę, gdyż zatwierdzenia przez właściwe prezydium rady narodowej wymagała cena, a nie zasady, według których ustalano cenę. Sąd wskazał w tym miejscu na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2007 r., sygn. I OSK 1146/06. Jednocześnie zwrócił uwagę, że przepisy art. 8 dekretu nie przywidywały możliwości zwolnienia się wykonawcy planów od obowiązku wezwania właściciela do odstąpienia nieruchomości, wymagając bezwzględnie doręczenia wezwania o odstąpienie nieruchomości tylko właścicielowi. Sąd wskazał również, że choć w niniejszej sprawie Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego udzielił zgody na "zbiorowe wezwanie wszystkich właścicieli (...) nieruchomości zgodnie z § 4 ust. 5 zarządzenia", to jednak nie można uznać, że taki tryb znajdował zastosowanie w niniejszej sprawie. Przepis § 4 ust. 5 zarządzenia należy interpretować w zgodzie z przepisem art. 7 ust. 3 dekretu (później art. 8 ust. 3 dekretu), który od 31 stycznia 1952 r. zawęził możliwość wezwania przez obwieszczenie tylko do dwóch przypadków: położenia większej liczby nieruchomości na terenie jednej gminy (miasta), oraz nieznanego miejsca zamieszkania właściciela. Tymczasem ze znajdującego się w aktach sprawy zestawienia Zastępcy Przewodniczącego PKPG z [...] lutego 1953 r. obiektów wojskowych do wywłaszczenia wynika, że wywłaszczenie nie obejmowało szeregu nieruchomości położonych w granicach jednej gminy, lecz w różnych częściach kraju - województwach: warszawskim, lubelskim (poligon [...]), koszalińskim, krakowskim i gdańskim. Tryb wzywania przez obwieszczenie nie miał więc w tym przypadku zastosowania. Poza tym akta sprawy nie zawierają zaświadczenia właściwego organu o dokonaniu ogłoszenia w tym trybie. Z protokołu rozprawy przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2004 r., z udziałem spadkobierców F. B. wynika zaś, że właścicielowi nie oferowano ceny za nieruchomość, a F. B. nie był zainteresowany nabyciem nieruchomości zamiennej znacznie oddalonej od gruntu będącego przedmiotem wywłaszczenia, lecz uzyskaniem rekompensaty w formie pieniężnej. Podsumowując powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że skoro wykonawca narodowych planów gospodarczych nie wezwał pisemnie właściciela nieruchomości do jej odstąpienia za oznaczoną cenę, to nie doszło do uruchomienia 15 - dniowego terminu, o którym mowa w art. 8 ust. 4 dekretu, skutkiem czego nie mogło dojść do nabycia nieruchomości w drodze wywłaszczenia. Wydanie decyzji wywłaszczeniowej bez zachowania wymogów jasno określonych w art. 8 ust. 1, 3 i 4 dekretu świadczy zatem o wydaniu orzeczenia wywłaszczeniowego z rażącym naruszeniem tych przepisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że podziela stanowisko jakie w podobnych sprawach prezentuje orzecznictwo sądów administracyjnych wskazując przykładowo na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2001 r., sygn. I SA 220/00 oraz z dnia 12 marca 2002 r., sygn. I SA 1654/00. Jednocześnie Sąd wskazał, że jego wątpliwości budzi również rozpatrzenie sprawy nieważności orzeczenia tylko w kontekście art. 8 dekretu, szczegółowości uzasadnienia orzeczenia, celu wywłaszczenia i podstawy prawnej orzeczenia, z pominięciem innych przepisów dekretu, czy to dotyczących czynności wstępnych poprzedzających wywłaszczenie, czy normujących samą procedurę wywłaszczenia. Rozważenia wymagała zwłaszcza kwestia prawidłowości zezwolenia Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] lutego 1953 r. na nabycie przedmiotowej nieruchomości. Z przepisu art. 5 dekretu wynikało bowiem, że zezwolenie tego rodzaju wydawane było na podstawie opinii właściwej wojewódzkiej rady narodowej, tymczasem treść rzeczonego zezwolenia i zgromadzona w sprawie dokumentacja nie potwierdzają, choćby w sposób pośredni, aby opinia taka była wydana. Jest to o tyle istotne, że prawidłowość wydania tegoż zezwolenia warunkuje dopuszczalność wywłaszczenia. Na powyższe zagadnienie zwrócił już uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 sierpnia 1998 r., sygn. IV SA 363/97. Kolejną kwestią budzącą, zdaniem Sądu pierwszej instancji wątpliwości i wymagającą wyjaśnienia była prawidłowość wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Z pisma Urzędu Rady Ministrów datowanego na dzień [...] lutego 1953 r. wynika bowiem, że Zespół II URM wystąpił do Przewodniczącego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej o postawienie na najbliższym posiedzeniu wniosku Ministra Obrony Narodowej i powzięcie uchwały w sprawie wszczęcia postępowania o nabycie nieruchomości położonych w gromadzie [...] na rzecz Skarbu Państwa. Z orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia [...] lipca 1953 r. wynika natomiast, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło na wniosek Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ł. zgłoszony w dniu [...] lutego 1953 r. W tej sytuacji należało więc ocenić czy postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało uruchomione z urzędu, a więc z rażącym naruszeniem art. 17 dekretu. W aktach sprawy brak stosownego wniosku, a inne zgromadzone w sprawie dowody nie potwierdzają, choćby pośrednio jego istnienia. Sąd negatywnie ocenił także brak weryfikacji przez Ministra ustaleń organu wywłaszczeniowego w zakresie stanu prawnego wywłaszczanego gruntu. Brak dokumentów potwierdzających, czy objęta tą decyzją cześć stanowiła idealną czy fizycznie wyodrębnioną część większej parceli i kto właściwie był jej właścicielem. F. B. (jak przyjął organ wywłaszczeniowy), czy B. i F. B. na prawach wspólności majątkowej małżeńskiej (jak podniesiono w skardze), co mogłoby mieć znaczenie przy ocenie np. braku przeprowadzenia w sprawie rozprawy wywłaszczeniowej, jeżeliby organ nadzoru ustalił, że F. B. jako współwłaściciel wywłaszczanej nieruchomości składał wnioski lub sprzeciwy (art. 18 ust. 3 i art. 21 § 1 i 3 dekretu). Z akt sprawy wynika, że dla części nieruchomości o pow. [...] ha prowadzone są księgi wieczyste Kw nr [...] i [...]. Koniecznym więc było dokonanie oględzin dokumentacji znajdującej się w aktach tych ksiąg wieczystych w ramach pomocy prawnej (art. 52 kpa). Niezależnie od powyższego Sąd zwrócił uwagę, że z treści decyzji organu nadzoru wynika niedopuszczalne założenie, wyprowadzone z zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 kpa), że brak akt wywłaszczeniowych stwarza domniemanie prawidłowości orzeczenia wywłaszczeniowego, do momentu przeprowadzenia dowodu przeciwnego na okoliczność wydania aktu z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu pierwszej instancji taki pogląd organu jest błędny. Bezspornym w sprawie jest, że mimo podjętej przez organ nadzoru próby odtworzenia akt postępowania wywłaszczeniowego nie udało się odnaleźć wszystkich istotnych dla sprawy dokumentów świadczących o podejmowanych przez uczestników i organ czynnościach postępowania wywłaszczeniowego. Jednak występujące w sprawie wątpliwości i braki, których nie można wyjaśnić za pomocą środków dowodowych należy rozstrzygać na korzyść strony żądającej stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, na podstawie której pozbawiono ją lub jej spadkobierców prawa własności nieruchomości związanego z ich egzystencją (prawa najistotniejszego z punktu widzenia społecznego i ekonomicznego). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, tylko takie działanie organu pozostaje w zgodzie z wyrażonymi w art. 2 i 5 Konstytucji RP zasadami: demokratycznego państwa prawnego i ochrony wolności i praw obywatela oraz będącymi ich rozwinięciem na gruncie postępowania administracyjnego zasadami: praworządności (art. 6 kpa), uwzględniania z urzędu słusznego interesu obywatela (art. 7 kpa), pogłębiania zaufania obywatela do organu (art. 8 kpa), które mają priorytet przed zasadą trwałości decyzji administracyjnych nie mającej charakteru bezwzględnej reguły (art. 16 § 1 kpa). Wobec tych okoliczności Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w związku z art. 156 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie Sąd ten wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ winien wziąć pod uwagę zaprezentowaną wyżej ocenę prawną oraz rozważyć, czy w sprawie nie zachodzi negatywna przesłanka do stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 156 § 2 kpa. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżył Minister Infrastruktury. Zaskarżając wyrok w całości, z powołaniem się na podstawy z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez: - błędną wykładnię art. 8 ust. 1, 3 i 4 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych ( Dz. U. z 1952 r. Nr 4 poz. 31) w związku z art. 156 §1 pkt 2 kpa oraz § 1, 2, 4 i 5 zarządzenia Przewodniczącego PKPG z dnia 17 listopada 1949 r. w sprawie trybu wzywania osób ( MP Nr A-89, poz. 1084 ze zm.) poprzez przyjęcie, że rażącym naruszeniem prawa był brak wezwania pisemnego do odstąpienia nieruchomości skierowanego do wszystkich właścicieli oraz brak wskazania ceny, w sytuacji obowiązującego wzorca wezwania, - błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 5 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. poprzez uznanie, iż w ramach oceny legalności orzeczenia wywłaszczeniowego organ nadzoru winien dokonać również oceny legalności wydanego zezwolenia Przewodniczącego PKPG; 2. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj: - art. 141 § 4 w związku z art. 153 Ppsa poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku błędnej, a wiążącej organ oceny prawnej w zakresie zbiorowego wezwania do sprzedaży, ustalenia interesu prawnego w postępowaniu spadkowym oraz zakresu postępowania nadzorczego, która może mieć wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu, - art. 133 § 1 Ppsa poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego uwzględnionego w uzasadnieniu decyzji organu pomimo, że zgromadzony materiał dowodowy i przeprowadzone postępowanie są wystarczające dla oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji, - art. 134 § 1 Ppsa poprzez przekroczenie granic danej sprawy poprzez nakazanie oceny legalności zezwolenia PKPG w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania jest jedynie orzeczenie o wywłaszczeniu, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 133 §1 i 134 §1 Ppsa poprzez uznanie, że organ naruszył przepisy postępowania, podczas gdy to sąd nie rozpatrzył wszystkich okoliczności i przekroczył granice sprawy, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 5 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. poprzez uznanie, iż w ramach oceny legalności orzeczenia wywłaszczeniowego organ nadzoru winien dokonać również oceny legalności wydanego zezwolenia przewodniczącego PKPG. Podnosząc te zarzuty wnoszący skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Obszerne uzasadnienie skargi kasacyjnej sprowadzało się do wykazania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie przyjął, że działania poprzedzające wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w zakresie rokowań oraz wystosowanej do właściciela oferty, zgodnie z art. 8 ust. 1 dekretu 1949 r., do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, doprowadziły do rażącego naruszenia prawa, gdyż oferta winna zawierać dokładnie ustaloną cenę i być skierowana pisemnie do właściciela. Kwestionując takie stanowisko Sądu pierwszej instancji autor skargi kasacyjnej podnosił między innymi, że wykładni art. 8 dekretu 1949 r. należy dokonywać w kontekście również innych działań ustawodawcy i celów, dla jakich zostały stworzone określone normy prawne. Organ wskazywał, iż akty wykonawcze do ww. dekretu zostały wydane znacznie później niż dekret zaczął obowiązywać, a zatem jego zapisy w dużej mierze pozostawałyby martwe, gdyż samo wywłaszczenie mogło się rozpocząć dopiero po skutecznym wezwaniu właściciela do odstąpienia nieruchomości. W sytuacji konieczności podania dokładnej ceny i braku rozporządzenia wykonawczego określającego zasady ustalania wyceny nieruchomości, niemożliwym byłoby wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Dalej skarżący organ wskazywał, że w pierwszej kolejności zaczął obowiązywać wzór wezwania ustalony (na podstawie art. 8 ust. 3 dekretu) zarządzeniem Przewodniczącego PKPG z dnia 25 maja 1949 r., wydany natychmiast po wejściu w życie w dniu 4 maja 1949 r. ww. dekretu. Rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie norm szacunkowych zostało natomiast wydane dopiero rok później, tj. w dniu 3 czerwca 1950 r., a obowiązywało z datą wsteczną od dnia 4 maja 1949 r. Zatem odesłanie w art. 8 ust. 1 dekretu do art. 28 musiało być, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, traktowane jedynie jako zasada dla ustalenia ewentualnej ceny w sytuacji zgody właściciela na odstąpienie nieruchomości. Samo wezwanie nie było natomiast ofertą w rozumieniu prawa cywilnego, a raczej zaproszeniem do rokowań. Organ wskazywał, że za powyższym stanowiskiem przemawia również okoliczność, że w ustalonych wzorach powyższych wezwań znajdowało się jedynie ogólne odesłanie do art. 28 , a nie puste pole do uzupełnienia określoną kwotą. Dalej organ wskazywał, że w czasie obowiązywania dekretu wywłaszczeniowego w zakresie zobowiązań obowiązywało Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1933 r. Kodeks zobowiązań, który w art. 296 § 1 umożliwiał określanie ceny poprzez wskazanie jedynie podstaw do jej ustalenia w przyszłości. Odnosząc się do zanegowanej przez Sąd pierwszej instancji formy i trybu powiadomienia właścicieli, organ podniósł, iż z powodu niezachowania się stosownych akt i braku możliwości ich odtworzenia powyższe stanowisko Sądu jest nieuzasadnione i dodatkowo wskazał, że informacja o pozyskiwaniu nieruchomości pod budowę poligonu wojskowego była przekazana właścicielom, gdyż na spotkaniach negocjacyjnych był obecny F. B., właściciel nieruchomości. Ponadto sam dekret umożliwiał również dokonywanie zbiorowych wezwań w drodze obwieszczeń, które mogły ponadto być skierowane do adresata nieznanego z miejsca pobytu. Następnie autor skargi kasacyjnej stwierdził, że wezwania takie bardziej niż jak ofertę należy traktować jako wezwanie do sprzedaży wymuszonej, bowiem umożliwiało ono jedynie ugodowe załatwienie sprawy, ponieważ właściciel który takowej zgody nie wyraził i tak musiał się liczyć z wywłaszczeniem za które dostawał dokładnie taką samą kwotę pieniędzy jaką mógłby dostać w wyniku sprzedaży nieruchomości. Zatem, w ocenie organu dopiero zgoda właściciela na odstąpienie mogła uruchamiać procedurę ustalania ceny, natomiast wezwanie miało na celu uproszczenie, przyspieszenie i odformalizowanie postępowania. Brak zgody właściciela odnosił się zatem bardziej do zasadności samego przejęcia niż do kwestionowania ceny na którą i tak nie mógł mieć wpływu. Dalej organ wskazywał, że w przedmiotowej sprawie głos zabierało również Prezydium Rządu co świadczy o priorytetowym traktowaniu inwestycji jaką był poligon. W tego typu sytuacjach, gdy dotyczyło to wielu nieruchomości, a sprawy własności często nie były prawnie uregulowane jedyną formą komunikowania zainteresowanym o działaniach administracji były zastępcze formy powiadamiania w drodze obwieszczeń. Wykładnia przepisu art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. w dotychczasowym orzecznictwie budzi wiele wątpliwości, na poparcie swego stanowiska organ przytoczył następujące wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2003 r., sygn. I SA 2395/01, z dnia 17 października 2003r., sygn. I SA 3353/01, z dnia 20 grudnia 2000 r., sygn. I SA 1148/99, z dnia 19 stycznia 2001 r., sygn. I SA 2477/99, z dnia 31 marca 2000 r., sygn. I SA 235/99, z dnia 13 listopada 2001 r., sygn. I SA 925/00, z dnia 25 lipca 2002 r., sygn. I SA 130/01 oraz z dnia 23 marca 2004 r., sygn. OSK 77/04). Wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że fakt powszechnego obowiązywania wzorca wezwania ustalonego zarządzeniem Przewodniczącego PKPG z dnia 17 listopada 1949 r., determinował stosowanie art. 8 ust. 1 dekretu i obecnie powinien mieć znaczenie dla jego rozumienia. Zatem ewentualne zastosowanie się wykonawcy narodowych planów gospodarczych do powyższego trybu nie mogło być odrzucone przez organ wywłaszczeniowy, bądź uznane za bezskuteczne. Organ miał obowiązek wszcząć postępowanie, a następnie ocenić zasadność złożonego wniosku o wywłaszczenie. Przytaczając zaś treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2003 r., sygn. I SA 3364/01 podniósł, że nie można stosować obecnie obowiązujących zasad przy wykładni przepisów, których wykonywanie następowało w zupełnie odmiennym systemie prawnym. Z uwagi zaś na dużą liczbę podobnych spraw, w których wykonawca narodowych planów gospodarczych zastosował się do obowiązującego go wzoru, a organ wywłaszczeniowy go nie zakwestionował, uznanie przez Sąd, że powyższy wzór był nieprawidłowy, skutkować będzie znacznym obciążeniem Skarbu Państwa ze względu na liczne roszczenia byłych właścicieli. Wreszcie uzasadniając zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania wskazał, że Sąd ten nie uwzględnił całokształtu okoliczności sprawy, obowiązujących wówczas przepisów, zebranych dokumentów oraz uzasadnionych twierdzeń organu. Autor skargi kasacyjnej wskazywał także, iż nakazanie organowi w ramach prowadzonego postępowania dokonania oceny legalności zezwolenia Przewodniczącego PKPG z dnia [...] lutego 1953 r. stanowiło przekroczenie granic danej sprawy, gdyż nie było przedmiotem postępowania organu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. T. wniosła o jej oddalenie, kwestionując zasadność podstaw tej skargi, podnosząc m.in. że zorganizowanego zebrania mieszkańców w szkole na rok przed wywłaszczeniem z informacją o przesiedleniu na Ziemie Ojczyste nie można uznać, jak czyni to autor skargi kasacyjnej, za "spotkania negocjacyjne", zresztą F. B. w owym spotkaniu nie uczestniczył; dalej podnosiła, że okoliczności wskazują jednoznacznie, iż postępowanie wywłaszczeniowe prowadzono z całkowitym wypaczeniem tej instytucji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W punkcie wyjścia rozważań stwierdzić przyjdzie, że postępowanie administracyjne zakończone wydaniem kontrolowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji prowadzone było w stosunku do orzeczenia administracyjnego o wywłaszczeniu nieruchomości, wydanego na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tekst jedn. Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), zwanego dalej dekretem. Stosownie do art. 1 dekretu nieruchomości lub ich części niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych mogły być przejmowane, nabywane, zbywane i przekazywane zgodnie z przepisami tego dekretu. Słusznie zatem przyjął Sąd pierwszej instancji, że wobec wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym rzeczą organu administracji było zbadanie, czy całe postępowanie wywłaszczeniowe prowadzone było zgodnie z trybem i zasadami określonymi w przepisach dekretu. Oznacza to, że organ administracyjny nie mógł ograniczyć się tylko do niektórych kwestii wyłaniających się w toku tego postępowania, tym bardziej, że na gruncie przepisów dekretu postępowanie nie ograniczało się wyłącznie do postępowania wywłaszczeniowego w ścisłym tego słowa znaczeniu. Wskazać więc należy na zasadnicze fragmenty tego postępowania. W pierwszej kolejności wykonawca narodowych planów gospodarczych, po uzyskaniu zezwolenia właściwego ministra na zgłoszenie wniosku oraz opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej, winien był wystąpić do Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego o zezwolenie na nabycie konkretnej nieruchomości, a zezwolenie takie mogło zostać udzielone po uznaniu, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz że przewidziane były środki na jej nabycie (art. 5 ust. 1 dekretu). Po wydaniu takiego zezwolenia wykonawca narodowych planów gospodarczych obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości, aby odstąpił mu tę nieruchomość za cenę określoną na podstawie art. 28 przez wykonawcę, a zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej z ustaleniem warunków zapłaty (art. 8 ust. 1 dekretu). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. I OPS 2/08 w wezwaniu do odstąpienia nieruchomości wykonawca narodowych planów gospodarczych zobowiązany był wskazać cenę konkretnie określoną ( aczkolwiek określenie tej ceny przez odesłanie do art. 28 dekretu nie stanowiło naruszenia art. 8 ust. 1 uzasadniającego z tego tylko powodu stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu ). Jeżeli nabyta miała zostać nieruchomość stanowiąca m.in. gospodarstwo rolne lub ogrodnicze wezwanie do odstąpienia nieruchomości powinno było dodatkowo zawierać wyrażenie gotowości zawarcia umowy o przejęcie nieruchomości w zamian za nieruchomość zamienną położoną, w miarę możliwości, w tej samej miejscowości i o tym samym lub zbliżonym charakterze (art. 8 ust. 2 w związku z art. 30 ust. 1 dekretu). Tryb wzywania określał art. 8 ust. 3 dekretu, z kolei zgodnie z art. 8 ust. 4 dekretu jeżeli w terminie 15-dniowym od doręczenia wezwania lub obwieszczenia (ust. 1 i 3) nie została zawarta umowa sprzedaży lub zamiany albo umowa przedwstępna w przedmiocie sprzedaży lub zamiany nieruchomości, dopiero wówczas wykonawca planu mógł nabyć niezbędną dla realizacji planu nieruchomość w drodze wywłaszczenia. Z przedstawionej regulacji prawnej płynie wniosek, że warunkiem wszczęcia właściwego postępowania wywłaszczeniowego było przeprowadzenie przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych postępowania poprzedzającego, które winno odpowiadać wszystkim wymogom zawartym w przepisach art. 5 – 8 dekretu. Mając to na względzie za chybiony i nieposiadający usprawiedliwionych podstaw należy uznać postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej Ppsa, przez przekroczenie przez Sąd granic rozpoznawanej sprawy. Wprost przeciwnie, ocena legalności orzeczenia administracyjnego o wywłaszczeniu musi uwzględniać cały tok postępowania prowadzonego na podstawie przepisów dekretu, a zatem również obejmować ocenę dochowania warunku, o którym mowa w art. 5 ust. 1 dekretu. Dla wyniku takiej oceny w postępowaniu nadzwyczajnym istotne znaczenie na poprawne ustalenie, czy zezwolenie, wydane przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, udzielone zostało m.in. po uzyskaniu opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej, w niniejszej sprawie - Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z uwzględnieniem okoliczności, o których mowa w art. 5 ust. 2 dekretu. Przyjęcie takiego stanowiska czyni bezzasadnym związany z tym zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny materialnoprawnej normy art. 5 dekretu przez błędną wykładnię tego przepisu. Uzyskanie bowiem przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych zezwolenia wydanego na zasadach określonych w powołanym przepisie upoważniało dopiero tego wykonawcę do kolejnej czynności w postaci wezwania właściciela nieruchomości do jej odstąpienia. Zgodnie z tym co już zasygnalizowano, w wezwaniu wykonawca narodowych planów gospodarczych zobowiązany był wskazać cenę konkretnie określoną, zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej, a w przypadku nabywania nieruchomości stanowiącej gospodarstwo rolne wezwanie dodatkowo powinno było zawierać oświadczenie o gotowości przejęcia nieruchomości w zamian za nieruchomość zamienną, położoną w miarę możliwości w tej samej miejscowości i o tym samym lub zbliżonym charakterze. Dowód takiego wezwania należało dołączyć do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego (art. 17 ust. 3 pkt 2 dekretu). Trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, że wezwanie właściciela, o którym mowa w art. 8 ust. 1 i 2 dekretu, winno być doręczone imiennie właścicielowi nieruchomości bądź jego następcom po ich ustaleniu, zaś skorzystanie z instytucji procesowej obwieszczenia mogło nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego obejmowało większą liczbę nieruchomości, położonych na terenie jednej gminy (miasta) względnie wówczas, gdy miejsce zamieszkania właściciela nie było znane. Wobec tego, iż skarżąca w toku całego postępowania kwestionowała fakt skierowania do jej poprzednika prawnego (F. B.) wezwania do odstąpienia nieruchomości z zaoferowaniem konkretnej ceny i oświadczeniem o gotowości przejęcia nieruchomości w zamian za nieruchomość zamienną położoną w tej samej miejscowości, a nadto podważała dokonanie wezwania za pomocą obwieszczenia publicznego, obowiązkiem organu administracji w prowadzonym postępowaniu nadzwyczajnym było wykazanie, że takie wezwanie (imienne do rąk adresata lub za pomocą ogłoszenia) zostało dokonane, czego nie uczyniono. Ustalenie tego faktu, mając na względzie znaczenie spełnienia wymogu z art. 8 ust. 1 i 2 dekretu dla oceny legalności decyzji wywłaszczeniowej, miało niezwykle istotne znaczenie. W tym kontekście słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji na to, że obowiązek wykazania tego faktu nie może być zastąpiony domniemaniem, że skoro w czasie trwania postępowania wywłaszczeniowego obowiązywał wzór wezwania, określony w załączniku do zarządzenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 17 listopada 1949 r. w sprawie trybu wzywania osób nie będących wykonawcami narodowych planów gospodarczych do przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji tychże planów (MP Nr A-89, poz. 1084 i z 1950 r. Nr A-53, poz. 609), który przewidywał zgodnie z treścią § 4 ust. 5 "wezwanie zbiorowe wszystkich właścicieli", to wezwanie takie wobec późniejszej decyzji o wywłaszczaniu musiało zostać dokonane. Obowiązywanie w dacie prowadzenia postępowania mającego na celu przejęcie nieruchomości wzoru wezwania nie przesądza jeszcze, że w rzeczy samej wykonawca narodowych planów uczynił zadość prawnemu obowiązkowi wynikającemu z art. 8 ust. 1 i 2 dekretu. Przepisy procedury administracyjnej nakazują organowi administracji prowadzącemu postępowanie wszechstronne wyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, zatem poprawne ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, korzystając ze wszystkich dostępnych środków dowodowych, a ustalenia nie mogą opierać się wyłącznie na domniemaniu istnienia pewnego faktu. Tym bardziej, że okoliczność ta ma niezwykle istotne znaczenie dla wyniku postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym, jako że niedokonanie wezwania właściciela nieruchomości do odstąpienia nieruchomości (pomijając już spełnienie pozostałych warunków) pozwala na traktowanie takiej wady jako kwalifikowanej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Nie znajduje więc uzasadnienia zarzut wnoszącego skargę kasacyjną naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów art. 133 § 1 i art. 134 § 1 Ppsa w związku z art. 141 § 4 Ppsa, skoro w omawianym zakresie załatwieniu sprawy na drodze administracyjnej nie towarzyszyło należyte wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności, co wykazał ten Sąd w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku. W kontekście konieczności spełnienia wymogu z art. 8 ust. 1 i 2 dekretu nie do zakwestionowania jest również stanowisko Sądu, iż organ nie dołożył staranności w ustaleniu, czy F. B. był wyłącznym właścicielem wywłaszczonej nieruchomości, czy też – jak twierdziła skarżąca – wraz z żoną B. B. we wspólności małżeńskiej. W konsekwencji brak podstaw do stawiania zarzutu naruszenia art. 153 Ppsa, skoro w tym zakresie Sąd wyraził właściwą ocenę prawną zawierająca wskazania co do dalszego postępowania. Sąd pierwszej instancji dokonując wykładni przepisów art. 8 ust. 3 dekretu w związku z § 4 ust. 5 powołanego zarządzenia Przewodniczącego PKPG z dnia 17 listopada 1949 r. stwierdził, że w sytuacji, gdy zezwolenie na nabycie (art. 5 dekretu) obejmuje większą liczbę nieruchomości położonych jednakże nie na terenie jednej gminy lecz kilku województw, tryb wzywania właścicieli w drodze obwieszczeń publicznych nie mógł znaleźć zastosowania. Ze stanowiskiem takim co do zasady należy się zgodzić, gdyż z literalnego brzmienia art. 8 ust. 3 dekretu istotnie wynika, że w przepisie tym chodzi o nieruchomości położone na terenie jednej gminy. Jednakże wypowiadając taki pogląd umknęło Sądowi pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie na potrzeby poligonu wojskowego [...] w województwie lubelskim przewidziano do nabycia – oprócz nieruchomości F. B., położonej w gminie D. – szereg innych nieruchomości położonych również w gminie D., a oprócz tego w gminach P. i D., łącznie [...] gospodarstw rolnych. Wynika to z zestawienia stanowiącego załącznik do zezwolenia zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Zatem położenie w tej samej miejscowości większej liczby nieruchomości z przeznaczeniem na ten sam cel, uprawniało wykonawcę narodowych planów gospodarczych do wzywania właścicieli nieruchomości do ich odstąpienia za pomocą obwieszczeń publicznych. Jednakże niewykazanie przez organ administracji w toku postępowania, że w rzeczy samej doszło do wezwania właścicieli nieruchomości do ich odstąpienia za pomocą obwieszczeń publicznych, a w konsekwencji wobec nieustalenia treści wezwania, uniemożliwia wnoszącemu skargę kasacyjną skuteczne popieranie tego zarzutu i to zarówno w oparciu o podstawę naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Odnosząc się do pozostałych zarzutów w ramach tej podstawy stwierdzić przyjdzie, że autor skargi kasacyjnej ograniczył się do formalnego powołania się na naruszenie przepisów § 1, 2, 3 i 5 zarządzenia Przewodniczącego PKPG z dnia 17 listopada 1949 r. nie precyzując, na czym ma polegać dokonanie przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni tych przepisów, z których trzy ostatnie zawierają po kilka jednostek redakcyjnych. Tak sformułowane zarzuty uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustosunkowanie się co do ich zasadności. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 184 Ppsa oddalił skargę kasacyjną. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.