I OSK 355/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 30 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2007r. sygn. akt II SA/Wa 1700/07 w sprawie ze skargi A. Z. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] sierpnia 2007r. nr [...] w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] sierpnia 2007r nr [...]; 2. zasądza od Prezesa Rady Ministrów na rzecz A. Z. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2007 r. o sygn. akt II SA/Wa 1700/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Z. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] Prezes Rady Ministrów, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], odmawiającą A. Z. przyznania renty specjalnej. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, iż przyznanie świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) jest możliwe w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten nie precyzuje warunków, jakie powinny być spełnione, aby świadczenie to mogło zostać przyznane. Przy rozpatrywaniu zatem wniosków o przyznanie świadczenia specjalnego brana jest pod uwagę sytuacja bytowa wnioskodawcy, jednakże nie stanowi ona jedynego kryterium przyznawania tego świadczenia. Świadczenie specjalne może być przyznane osobie znajdującej się w trudnej sytuacji bytowej, o ile w sprawie występują też inne okoliczności wskazujące na jej szczególny charakter. Mogą to być m.in. wybitne zasługi wnioskodawcy albo szczególne zdarzenia losowe. A. Z. zwróciła się do Prezesa Rady Ministrów z wnioskiem o przyznanie świadczenia specjalnego, uzasadniając, iż jej [...] -letni syn F. od urodzenia cierpi na wrodzone schorzenie neurologiczne - [...], połączony z [...]. Chłopiec przeszedł [...] operacje bezpośrednio na [...]. Obecnie życie syna nie jest bezpośrednio zagrożone, jednak rodzicom brakuje pieniędzy na leki i rehabilitację. Wnioskodawczyni musiała zrezygnować z pracy, by zająć się niepełnosprawnym synem. Mąż pozostaje bez pracy. Z nadesłanej dokumentacji wynika, iż orzeczeniem o niepełnosprawności chłopca zaliczono do osób niepełnosprawnych od momentu urodzenia, okresowo do dnia [...] stycznia 2009 r. Dziecko wymaga wczesnego wspomagania rozwoju. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. odmówił przyznania świadczenia w drodze wyjątku. A. Z. przedstawiła 2 świadectwa pracy za okres od kwietnia 2001 r. do grudnia 2006 r. Mąż wnioskodawczyni od dnia [...] czerwca 1997 r. do dnia [...] maja 2003 r. dzierżawił gospodarstwo rolne. Od marca 2007 r. jest zarejestrowany jako bezrobotny. Wnioskodawczyni nie przedstawiła dokumentów wskazujących na źródła utrzymania rodziny. Podała, iż miesięcznie otrzymuje [...] zł z pomocy społecznej, zaś mąż pobiera zasiłek w kwocie [...] zł. Wydatki kształtują się na poziomie ponad 2000 zł. Z informacji uzyskanych z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Częstochowie wynika, iż A.Z. wraz z mężem, [...] -letnią córką i [...]- letnim niepełnosprawnym synem mieszkają w 3-pokojowym mieszkaniu własnościowym. Wnioskodawczyni nie pracuje, jej mąż jest zarejestrowany jako bezrobotny z prawem do zasiłku. Rodzina systematycznie korzysta z dofinansowania do czynszu. Dochód rodziny stanowią świadczenia pielęgnacyjne, zasiłek pielęgnacyjny na syna, 2 zasiłki rodzinne, dodatek do zasiłku rodzinnego, zasiłek dla bezrobotnych - łącznie [...] zł. Ponieważ rodzina kwalifikuje się do otrzymywania świadczeń pieniężnych, z pomocy społecznej otrzymuje dodatkowo [...] zł. Uwzględniając trudną sytuację zdrowotną rodziny, Ośrodek dodatkowo wspomaga ją zasiłkami celowymi i okresowymi. Kolejny wniosek A. Z. z dnia [...] marca 2007 r. o pomoc został rozpatrzony pozytywnie i rodzina otrzymała wsparcie. Prezes Rady Ministrów wskazał, iż niewątpliwie sytuacja rodziny jest bardzo trudna, wręcz tragiczna. Konieczność zaprzestania pracy w sytuacji zdiagnozowanej ciężkiej choroby syna jest zrozumiała. Niejasne są jednak okoliczności i źródło dochodu męża wnioskodawczyni, który zaprzestał wykonywania pracy w maju 2003 r. Nie wiadomo co było źródłem utrzymania rodziny po tej dacie. Brak w tym zakresie jakichkolwiek informacji. Niezrozumiałe jest także twierdzenie wnioskodawczyni, że "jedna pensja wystarcza na pokrycie kosztów utrzymania mieszkania", załączając jednocześnie do pisma zaświadczenie, że jej mąż jest osobą bezrobotną. Ponadto, organ stwierdził, iż rodzina zainteresowanej jest objęta szerokim wachlarzem pomocy społecznej. Średni miesięczny przychód to [...] zł, a ponoszone wydatki, jak podaje zainteresowana, to [...] zł. W ocenie organu, powyższe okoliczności nie dają podstaw do przyznania świadczenia w trybie art. 82 powołanej ustawy. W sytuacji A. Z. nie dopatrzono się uzasadnionego przypadku, pozwalającego na przyznanie świadczenia specjalnego. Kierując się zasadą dochodzenia do prawdy obiektywnej, nie znaleziono okoliczności wskazujących na szczególnie uzasadniony przypadek. Przypadek taki należy bowiem łączyć z wybitnymi zasługami wnioskodawcy na niwie artystycznej, społecznej, kulturalnej, gospodarczej czy politycznej, a także ze zdarzeniami losowymi. Oznacza to, że sytuacja bytowa wnioskodawcy wzięta została pod uwagę, jednakże nie mogła ona stanowić jedynego kryterium przyznania świadczenia specjalnego, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz dodatkowe uzasadnienia nie wskazywały na szczególnie uzasadniony przypadek. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. Z. opisała trudną sytuację rodzinną. Podniosła, iż przyznanie wnioskowanego świadczenia byłoby realizacją prawa jej syna do godnego życia, opieki medycznej i wszystkich środków poprawiających jakość jego życia. W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpatrując skargę, nie stwierdził, by zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu, postępowanie w przedmiocie przyznania renty specjalnej przeprowadzone zostało zgodnie z wymogami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), a ustalenia Prezesa Rady Ministrów w zakresie braku spełnienia łącznie wszystkich przesłanek uprawniających do przyznania wymienionego świadczenia są prawidłowe. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z tym przepisem, Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Świadczenia, o których mowa, mają charakter wyjątkowy, a ich przyznanie w świetle powołanego przepisu pozostawione zostało uznaniowej decyzji Prezesa Rady Ministrów. Uznaniowość nie oznacza jednak dowolności. W postępowaniu w sprawach o świadczenia określone w wymienionej ustawie stosuje się bowiem, zgodnie z jej art. 124, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Prezes Rady Ministrów przy rozpatrywaniu wniosku związany jest zatem rygorami procedury administracyjnej określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Uznaniowy charakter decyzji nie wyklucza również jej sądowej kontroli. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności. Odnosząc się do brzmienia art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Sąd wskazał, że dotychczasowe orzecznictwo administracyjne łączy znaczenie określenia "szczególnie uzasadnionego przypadku" z wybitnymi zasługami na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej, czy też politycznej, a nadto ze zdarzeniami losowymi (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2005 r. o sygn. akt II SA/Wa 144/05, Lex 171714, tak też w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 października 2006 r. o sygn. akt P 38/05). Przy rozpatrywaniu wniosku o przyznanie renty specjalnej brana jest również pod uwagę sytuacja bytowa, jednakże nie stanowi ona jedynej przesłanki do przyznania świadczenia. Zdaniem Sądu I instancji, Prezes Rady Ministrów, nie kwestionując trudnej sytuacji rodzinnej skarżącej, prawidłowo stwierdził, że okoliczności powoływane przez skarżącą w toku całego postępowania nie stanowią o istnieniu szczególnie uzasadnionego przypadku. Skarżąca nie wylegitymowała się szczególnymi zasługami w określonej dziedzinie. W spawie nie wystąpiły także szczególne zdarzenia losowe, które uzasadniałyby przyznanie wnioskowanego świadczenia. Okoliczności dotyczące sytuacji majątkowej, rodzinnej oraz stanu zdrowia syna skarżącej za takie szczególne zdarzenie uznane być nie mogą. Argumentacja skarżącej wynika z niezrozumienia celu, jakiemu służyć ma świadczenie specjalne. Nie jest to bowiem świadczenie o charakterze wyłącznie socjalnym, przysługujące już z racji samej trudnej sytuacji rodzinnej. Do udzielania pomocy o takim socjalnym charakterze powołane są bowiem inne organy. W ocenie Sądu, Prezes Rady Ministrów nie naruszył przepisów i reguł postępowania, a motywy przytoczone przez organ administracji w dostateczny sposób uzasadniają podjętą decyzję, a jej motywy mieszczą się w granicach poprawnego korzystania z uznania administracyjnego. Uznając skargę za nieuzasadnioną, Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyła A. Z., wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy spełnione zostały przesłanki przyznania renty specjalnej z uwagi na wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku. Skarżąca jest bowiem matką F. Z., dotkniętego niezwykle rzadkim schorzeniem zespołu [...]. Przypadek dziecka jest wyjątkowy, gdyż to zindywidualizowane schorzenie jest stanem chorobowym niewystępującym w Polsce i całej Europie na równie rozległą skalę. Fakt przyjścia na świat dziecka dotkniętego równie poważnym i niespotykanym w skali europejskiej schorzeniem jest zdarzeniem losowym. Jego nadzwyczajność wypełnia znamiona szczególnie uzasadnionego przypadku, przemawiającego za przyznaniem skarżącej renty specjalnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie, uznając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za prawidłowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem zawiera usprawiedliwione podstawy, co sprawia, że zasługuje na uwzględnienie. Przedstawiony w podstawie kasacyjnej zarzut naruszenia art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 z późn. zm.) jest trafny. Zgodnie z brzmieniem powyższego przepisu, Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Uznaniowy charakter decyzji podejmowanych na jego podstawie nie zwalnia ani organu, ani tym bardziej Sądu, kontrolującego legalność takich decyzji, od oceny stanu faktycznego sprawy przy zastosowaniu dopuszczalnych reguł wykładni prawa. Jest to szczególnie istotne w sytuacji, gdy przepis prawa posługuje się pojęciem niedookreślonym, nieostrym, nieposiadającym jednoznacznej definicji. Takim pojęciem niewątpliwie jest "szczególnie uzasadniony przypadek". Renta (emerytura) specjalna może być przyznana, gdy zaistnieje szczególnie uzasadniony przypadek. Ustawodawca nie wprowadził żadnych innych kryteriów przyznawania tego rodzaju świadczeń. Przepis art. 82 ust. 1 ww. ustawy nie określa, jakiego rodzaju mają być to przypadki. Wobec tego za każdym razem winny być one badane i oceniane w sposób indywidualny. Mogą to być np., jak wskazał organ, a za nim Sąd I instancji, m.in. wybitne zasługi w jakiejś dziedzinie albo szczególne zdarzenia losowe. Kwalifikując zdarzenia losowe do kategorii szczególnie uzasadnionych przypadków, WSA w Warszawie nie zaliczył jednak do kategorii tego rodzaju zdarzeń sytuacji, w jakiej znajduje się skarżąca i jej rodzina. Nie można zgodzić się z Sądem I instancji, że okoliczności dotyczące sytuacji majątkowej, rodzinnej oraz stanu zdrowia syna skarżącej za takie szczególne zdarzenie uznane być nie mogą. Okoliczności, o których mowa w przepisie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, muszą być oceniane tylko w skali danej sprawy i tylko w takim wymiarze winny być rozpoznawane. Zatem indywidualizując zasługi konkretnego człowieka, czy też oceniając zdarzenia losowe, jakich tenże człowiek doświadcza, należy odnosić je tylko do kontekstu jego osobistej sytuacji, nie można natomiast czynić tego w wymiarze globalnym (powszechnym). Sytuacja zdrowotna syna skarżącej, a także sytuacja materialna rodziny, mogą wskazywać, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Skarżąca jest matką F. Z., dotkniętego niezwykle rzadkim schorzeniem zespołu [...] ([...]). Choroba ta ma charakter wrodzony, może więc być postrzegana jako zdarzenie losowe. Przypadek dziecka jest wyjątkowy, wymagający stałej opieki rodziców, zaś samo schorzenie jest stanem chorobowym na tyle odosobnionym, że nie występuje w takim nasileniu zarówno w Polsce, jak i w całej Europie. Ma to znaczenie nie tylko z punktu widzenia postawionej diagnozy, ale i prognoz oraz rokowań na przyszłość, zwłaszcza biorąc pod uwagę konieczność leczenia dziecka poza granicami kraju. Dokonanie takiej oceny sytuacji osobistej i rodzinnej skarżącej w świetle art. 82 ust. 1 przedmiotowej ustawy sprawia, że wątpliwości organu co do możliwości zapewnienia przez rodzinę we własnym zakresie środków na jej utrzymanie mają znaczenie wtórne, zważywszy że - jak podaje organ - rodzina zainteresowanej jest objęta szerokim wachlarzem pomocy społecznej. Z kolei to, że rodzina posiada określone, choć niewystarczające środki utrzymania, nie wyłącza automatycznie możliwości przyznania świadczenia specjalnego, a winno być uwzględnione przy określaniu jego wysokości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2007 r. o sygn. akt I OSK 1832/06, LEX nr 320805). Przepis art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) nakłada na organ obowiązek uwzględnienia słusznego interesu strony. Zasadę tę w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stosowano nie tylko do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego (w niniejszej sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości), lecz także odnoszono do treści rozstrzygnięcia, tj. do stosowania norm prawa materialnego. W fundamentalnym dla tej kwestii wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1981 r. o sygn. akt SA 820/81 stwierdzono, że jeżeli w sprawach pozostawionych przez przepisy prawa materialnego uznaniu administracyjnemu, nie stoi na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji w realizacji przyznanego potencjalnie uprawnienia, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony (ONSA 1981, nr 1, poz. 57). Przedstawiony pogląd jest utrwalony w orzecznictwie sądowym, a rozpoznający niniejszą sprawę Sąd w pełni go podziela. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, stosując przepis art. 188 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaś w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z naruszeniem art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - do uchylenia zaskarżonej decyzji Prezesa Rady Ministrów. Rozpoznając ponownie sprawę, Prezes Rady Ministrów zobowiązany będzie do wydania decyzji z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. Mimo uchylenia zaskarżonego wyroku i uwzględnienia skargi, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do rozstrzygnięcia tylko o kosztach postępowania kasacyjnego w oparciu o art. 203 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w postępowaniu przed Sądem I instancji koszty nie wystąpiły). Mając powyższe na uwadze, należało orzec, jak w sentencji.