II SA/Sz 591/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Windak,, Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2007 r. sprawy ze skargi S. G. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie Przychodni Rejonowej oddala skargę. S.G. w dniu "[...]" wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Rady Miejskiej w N. W. z dnia "[...]" w sprawie Przychodni Rejonowej w N. W. Skarżący na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jako podjętej z naruszeniem prawa i jako naruszającej prawo oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Z uzasadnienia skargi wynika, że przez podjęcie uchwały z naruszeniem prawa skarżący rozumie podjęcie uchwały w okolicznościach stanowiących, Jego zdaniem, naruszenie procedury uchwałodawczej. Mianowicie, w przesłanym radnym porządku obrad proponowanym na sesję Rady zwołaną na dzień "[...]" znajdowały się projekty uchwał przedłożone przez zarząd gminy. Ten porządek obrad został przyjęty w głosowaniu na sesji w dniu "[...]" i nie przewidywał podjęcia uchwały w sprawie Przychodni Rejonowej w N. W. Przewodnicząca Rady, nie respektując tego porządku, zgłosiła wniosek o jego poszerzenie o podjęcie nowej (obecnie zaskarżonej) uchwały, przy czym zgłaszając ten wniosek nie przedłożyła radnym projektu uchwały. Po przegłosowaniu zmian porządku obrad zarządzono przerwę, po której doręczono radnym treść proponowanej uchwały. Przewodnicząca Rady stwierdziła, że dokument ten został przygotowany i nazwany jako projekt uchwały przez Klub Radnych. Zdaniem skarżącego, w powyższych okolicznościach Rada Miejska w N. W. podjęła zaskarżoną uchwałę na podstawie dokumentu, który nie był projektem uchwały przygotowanym i przedłożonym przez Zarząd Gminy N. W. czym w sposób rażący został naruszony art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zarzucane skargą rażące naruszenie prawa (art.18 u.s.g.) polegało natomiast na podjęciu w § 4 rozstrzygnięcia, mimo braku ku temu ustawowych uprawnień. W ocenie S. G., zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy utraciła właściwość do podejmowania uchwały w sprawach określania zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata, ponieważ w dniu "[...]" podjęła uchwałę "[...]" w sprawie sprzedaży budynków komunalnych i znajdujących się w nich lokali mieszkalnych i użytkowych oraz oddawanie w użytkowanie wieczyste lub sprzedaż gruntów niezbędnych do racjonalnego korzystania z budynków. Po wypełnieniu dyspozycji wynikającej z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a ustawy o samorządzie gminnym, rada traci kompetencję do wyrażania zgody na dokonywanie przez organ wykonawczy czynności wymienionych w tym przepisie a mających za przedmiot nieruchomości gminne i tu skarżący powołał się na wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2002 r. sygn. akt II SA/ Wr 2965/01 (OSS 2003/1/13). Do skargi S.G. dołączył kopię zaskarżonej uchwały z dnia "[...]", kopię wymienionej w uzasadnieniu skargi uchwały z dnia "[...]", kopię projektu porządku obrad Rady Miejskiej w N. W. na sesji zwołanej na "[...]". Skarżący przedłożył także kopię swojego wezwania sporządzonego i złożonego "[...]", skierowanego do Rady Miejskiej w N. W. w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym zawierającego wniosek o uchylenie uchwały z dnia "[...]" jako podjętej z naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym i naruszającej interes prawny i uprawnienie skarżącego przynależne jako mieszkańcowi Gminy N. W. Rada Miejska w N. W. odpowiadając na skargę wniosła o jej odrzucenie, względnie oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Według Rady, skarga jest niezasadna z poniższych względów. 1.Skarżący nie wykazał legitymacji procesowej w sprawie. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej złożenia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani zagrożenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Skarżący nie wykazał, że zaskarżona uchwała naruszyła jego konkretny, prawnie chroniony interes lub uprawnienie. Organ argumentował dalej, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawa materialnego, zaś w skardze nie wykazano bezpośredniego wpływu zaskarżonej uchwały na prawa i obowiązki skarżącego, które wynikałyby z konkretnej normy prawnej, co skutkuje oddaleniem skargi. 2. Zaskarżona uchwała nie stanowi aktu z zakresu administracji publicznej podlegającego procedurze określonej w art. 101 usg. Powołując się na orzecznictwo (wyr. NSA z dn. 27.08.1991 r., II SA 684/91, "Wspólnota" 1991,nr 45-46,s.29, post. NSA z 22 września 1992 r. SA/Wr 702/92, ONSA 1993, nr 3, poz. 65, post. NSA z 24.09.1990 r. I SA 847/90, ST 1991, nr 4, s.47) i doktrynę prawa (Paweł Chmielnicki, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexsis) organ konkludował, że przedmiotowa uchwala dotyczy w swej treści sprzedaży bądź wydzierżawienia budynku komunalnego, bądź jego części, zatem odnosi się ewidentnie do sfery potencjalnych stosunków cywilnoprawnych. 3. Zdaniem Rady, nietrafny jest zarzut naruszenia procedury poprzez nieprzygotowanie projektu uchwały przez Zarząd Gminy N. W., bowiem art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym nie pozbawia rady uprawnienia do uchwalania poprawek, czy całych uchwał, które nie były przygotowane przez zarząd. 4. Zaskarżona uchwała dotyczy kwestii nie uregulowanej uchwałą Rady Miejskiej w N.W. z dnia "[...]", która ustaliła jedynie zasady zbywania lokali komunalnych, zarówno mieszkalnych jak i użytkowych, a nie zaś nieruchomości gruntowych. Nieruchomość, której dotyczy kwestionowana uchwała to właśnie nieruchomość gruntowa, zabudowana budynkiem przychodni jako częścią składową, a nie nieruchomość lokalowa. Oznacza to, że Rada Miejska w N. W. miała pełne prawo wypowiadać się w przedmiocie sprzedaży konkretnej nieruchomości gruntowej należącej do Gminy N. W., tak jak uczyniła to w § 4 zaskarżonej uchwały. 5. Skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ponieważ nie została podpisana. S.G., wezwany do usunięcia braków formalnych skargi, w zakreślonym przez Sąd terminie podpisał skargę i złożył pismo określające na czym polegało naruszenie Jego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą (k. 4, 24, 25-26 akt sądowych). W piśmie z dnia 26 czerwca 2007r. skarżący podniósł, że Rada Miejska w N. W. podejmując w dniu "[...]" zaskarżoną uchwałę w sprawie Przychodni Rejonowej w N. W. pozbawiła go prawa zakupu mieszkania w budynku przy ul. "[...]". Zgodnie bowiem z § 6 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej w N.W. z dnia "[...]" w sprawie sprzedaży budynków komunalnych i znajdujących się w nich lokali mieszkalnych i użytkowych oraz oddawania w użytkowanie wieczyste lub sprzedaż gruntów niezbędnych do racjonalnego korzystania "komunalne lokale mieszkalne będące przedmiotem najmu podlegają sprzedaży na rzecz ich najemców lub wskazanych przez nich osób bliskich w trybie bezprzetargowym. Za osoby bliskie najemcy lokalu uważa się: zstępnych, wstępnych, rodzeństwo, dzieci rodzeństwa, osoby przysposabiające i przysposobione, małżonka, który pozostaje z najemcą lokalu faktycznie we wspólnym pożyciu." Zdaniem skarżącego, na podstawie powyższej uchwały nabył prawo do zakupu mieszkania przy ul. "[...]", ponieważ: 1. Od 2 lutego 1981 r. posiada wspólnie z żoną umowę najmu na to mieszkanie, w budynku przy ul. "[...]" znajduje się tylko jedno mieszkanie. 2. W mieszkaniu tym zamieszkuje "do dnia dzisiejszego" i jest zameldowany na stałe i jest zameldowany od dnia 2 kwietnia1981 r. 3. Rada Miejska w N. W. w dniu "[...]" wyraziła zgodę na sprzedaż mieszkania przy ul. "[...]" dla Niego jako najemcy. 4. Jego prawo do ubiegania się o zakup tego mieszkania potwierdził Sąd w wyroku z dnia "[...]". Do powyższych tez skarżący dołączył kopie pism i dokumentów, na których twierdzenia te oparł i stwierdził, że na ich podstawie uważa, że Rada naruszyła Jego uprawnienia zakupu mieszkania podejmując zaskarżoną uchwałę przez ustanowienie w jej § 4 lit. b wykluczenia sprzedaży wydzierżawienia w formie użytkowania wieczystego całości lokalu lub części nieruchomości zabudowanej na działce gruntu nr "[...]" w N. W. Na rozprawie sądowej w dniu "[...]" S.G. złożył pismo procesowe (oraz 10 "załączników") polemizujące z odpowiedzią na skargę i na poparcie swych twierdzeń przeciwnych stanowisku Rady, powołał się na dołączone kopie pism i dokumentów . Pełnomocnik Rady Miejskiej w N. W. po zapoznaniu się z powyższym pismem i załącznikami, nie oponując przeprowadzeniu z nich dowodu, podtrzymał zawarte w odpowiedzi na skargę stanowisko organu co do okoliczności uzasadniających wniosek o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Wniesiona do Sądu skarga oparta została o przepis art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591), w dalszej części niniejszego uzasadnienia określanej jako u.s.g. Zgodnie z art. 101 ust.1 wyżej wskazanej ustawy "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego." Z cytowanego przepisu wynika, że wniesienie skargi do sądu wymaga spełnienia określonych prawem warunków formalnych, a jej skuteczność zależy od wystąpienia ustanowionych w nim przesłanek materialnych. Dlatego w pierwszej kolejności Sąd badał spełnienie warunków formalnych, ponieważ ich niespełnienie powoduje konieczność odrzucenia skargi w oparciu o stosowny przepis art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), dalej określanej jako P.p.s.a. Warunkami formalnymi są w tym przypadku nie tylko warunki formalne jakie spełniać powinna skarga jako szczególne pismo procesowe (art. 57 § 1 w związku z art. 46 § 1 i 2 P.p.s.a.), ale również poprzedzenie skargi wniesieniem do organu, który podjął kwestionowany akt, wezwania do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego zaskarżonym aktem i bezskuteczność tego wezwania (art. 101 ust. 1 u.s.g.), a ponadto wniesienie skargi do sądu z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a. Wobec wezwania Rady Miejskiej w N. W. do usunięcia naruszenia prawa pismem złożonym 29 marca 2007 r.(k. 3 akt sądowych) i bezskuteczności tego wezwania, w sytuacji nie przekroczenia terminu 60 dni określonego w art. 53 § 2 P.p.s.a (wniesienie skargi do Sądu za pośrednictwem organu nastąpiło w dniu 11 maja 2007r.) oraz wobec podpisania skargi przez skarżącego w terminie 7 dni zakreślonym w zarządzeniu wzywającym do usunięcia braków formalnych skargi (art.58 § 1 pkt 3 P.p.s.a.), należało przyjąć, że skarga S. G. w niniejszej sprawie spełnia warunki formalne przewidziane przepisami prawa do jej wniesienia., a co za tym idzie nie wystąpiły podstawy prawne do odrzucenia tej skargi. Do materialnych przesłanek skargi opartej o przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, które spełnione muszą być łącznie aby wniesienie skargi było skuteczne należy zaliczyć: 1) podjęcie zaskarżonego aktu przez organ gminy (uchwały lub zarządzenia) w sprawie z zakresu administracji publicznej, 2) istnienie po stronie skarżącego legitymacji procesowej do wniesienia skargi w trybie wskazanego przepisu, 3) obiektywne zaistnienie naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą. Analizując skargę pod kątem spełnienia tak usystematyzowanych i ogólnie ujętych przesłanek materialnoprawnych, Sąd kierował się następującym tokiem rozumowania. Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w N. W. z dnia "[...]" podjęta została w sprawie "Przychodni Rejonowej w N. W." W uchwale tej, jako podstawę prawną jej podjęcia, powołano art. 7 ust. 1 pkt 5 u.s.g. (z którego wynika, że zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty, do których zaliczana jest między innymi ochrona zdrowia, należy do zadań własnych gminy), a także art.18 ust. 1 i ust.2 pkt 9 lit.a ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. określa kompetencje rady gminy, stanowiąc, że do jej właściwości należą sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a u.s.g. w brzmieniu obowiązującym w dacie zaskarżonej uchwały wynika natomiast, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu dotyczących określania zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; do czasu określenia zasad zarząd może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Z art.18 u.s.g. wynika zakres i przedmiot kompetencji stanowiących rady gminy. Przepis ten przekazuje do kompetencji rady wszystkie sprawy, pozostające w zakresie działania gminy, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (tzw. domniemanie właściwości rady gminy). Oznacza to, że do właściwości rady nie należą tylko te sprawy lokalne o znaczeniu publicznym, które z mocy ustawy samorządowej lub na podstawie innych ustaw należą do innych organów gminy. Z przykładem takiego podziału kompetencji mamy do czynienia między innymi w dziedzinie gospodarowania mieniem gminnym. Mianowicie, określenie zasad gospodarowania nieruchomościami gminnymi w zakresie ich zbywania, nabywania i obciążania na okres dłuższy niż trzy lata należy z mocy art.18 ust. 2 pkt 9 lit.1a u.s.g. do wyłącznej właściwości rady, podczas gdy samo gospodarowanie tymi nieruchomościami w dacie zaskarżonej uchwały należało do zarządu gminy na podstawie art. 30 ust.2 pkt 3 u.s.g. Tak więc zaskarżona uchwała, podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a ustawy o samorządzie gminnym, dotycząca zasad gospodarowania mieniem komunalnym podjęta została w sferze należącej do wyłącznej właściwości rady jako organu stanowiącego gminy. Co do administracyjno-publicznego charakteru prawnego sprawy, w której podjęta została uchwała rady gminy w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a ustawy o samorządzie gminnym orzecznictwo i piśmiennictwo nie były jednolite. Początkowo (po wejściu w życie ustawy o samorządzie gminnym) wskazywano na wyłącznie cywilnoprawny charakterem takiej sprawy. Między innymi, poglądy takie zaprezentowane zostały w orzecznictwie powołanym w odpowiedzi na skargę. Stanowisko to jednak ewoluowało, zwłaszcza pod wpływem wykładni pojęcia "sprawa z zakresu administracji publicznej" dokonanej w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r., sygn. W 10/94 (OTK 1994, cz.II, poz. 44 i 46), w której Trybunał opowiedział się za szerokim rozumieniem pojęcia "sprawa z zakresu administracji publicznej" wskazując, że działalność gmin również w odniesieniu do mienia komunalnego, nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego ale ze względu na publicznoprawny status gmin i mienia komunalnego działalność ta opiera się także na przepisach prawa samorządowego. Z tego względu, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej, mimo że zmierzają do wywołania w przyszłości określonych skutków cywilnoprawnych, jeżeli działaniom tym nadawana jest forma charakterystyczna dla aktów administracyjnych. Ostatecznie, po licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowała się koncepcja, że uchwała rady gminy obejmująca swym przedmiotem zasady gospodarowania mieniem komunalnym podjęta jest w sprawie z zakresu administracji publicznej. W szczególności w omawianej kwestii wskazać trzeba na uzasadnienie uchwały 7 sędziów NSA z dnia 17 maja 1999 r. sygn. akt OSA 1/99 (ONSA 1999, z.4, poz. 109), w którym Sąd, odwołując się do przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. zawarł interpretację przemawiającą za szerokim rozumieniem pojęcia sprawy z zakresu administracji publicznej, zawartego w art. 101 ust.1 u.s.g. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd analizował, czy nie stoi na przeszkodzie takiemu zakwalifikowaniu charakteru prawnego kwestionowanej uchwały odniesienie jej do jednej konkretnie oznaczonej nieruchomości i w konsekwencji przyjął, że powyższa okoliczność nie pozbawia sprawy, w której uchwała została podjęta charakteru sprawy z zakresu administracji publicznej. W dalszym bowiem ciągu jest to akt abstrakcyjny, precyzujący stanowisko rady w kwestii związanej z materią określoną w art. 18 ust.2 pkt 9 lita u.s.g. przekazaną do wyłącznej kompetencji rady gminy. Zarówno w orzecznictwie sądowo-administracyjnym (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 23.10.2000 r. sygn. OPS13/00, wyrok WSA w Warszawie z dnia 13. 05.04, sygn. akt I SA 2184/03), jak i doktrynie (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa1999, s 71) przyjmuje się, że nie ma podstaw do uznania, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym mogą być tylko uchwały o charakterze ogólnym. Z powyższych względów stanowisko prezentowane w odpowiedzi na skargę, że zaskarżona uchwała nie została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej należało uznać za chybione. Wbrew natomiast wywodom skarżącego, brak było podstaw do przyjęcia Jego legitymacji skargowej w niniejszej sprawie. Według S. G., Jego interes prawny narusza § 4 zaskarżonej uchwały, który stanowi: "Bez zgody Rady Miejskiej w N. W. wyklucza się: a) wydzierżawienie pomieszczeń Przychodni Rejonowej na niepubliczną opiekę zdrowotną, b) sprzedaż, wydzierżawienie w formie użytkowania wieczystego całości lub części nieruchomości zabudowanej na działce gruntu nr "[...]" w N. W." Wyjaśnić zatem trzeba, że interesu prawnego nie można mylić z interesem faktycznym. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego musi znajdować swoje zakotwiczenie w przepisie prawa materialnego, z którego takie uprawnienie wynika. Dlatego samo obiektywnie występujące w przepisach zaskarżonego aktu naruszenie prawa nie może stanowić podstawy do stwierdzenia jego nieważności, jeśli naruszeniu temu nie towarzyszy, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego rozumianego tak, jak wyżej zostało to przedstawione. Wskazać ponadto trzeba, że skarga w trybie art. 101ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem okoliczność, że wnosi ją mieszkaniec gminy, której organ podjął uchwałę, oraz że jest niezgodna z prawem, nie daje legitymacji skargowej, o ile jednocześnie akt ten nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę. Uchwała rady gminy w sprawie sprzedaży określonych nieruchomości komunalnych określająca między innymi zasady sprzedaży komunalnych lokali mieszkalnych ich najemcom w trybie bezprzetargowym, taka jak uchwała Rady Miejskiej w N. W. z dnia "[...]" , na którą powołuje się skarżący, jako na źródło swojego interesu prawnego, nie rodzi po stronie najemców wskazanych w niej lokali komunalnych żadnych praw podmiotowych. Uchwała ta bowiem nie jest oświadczeniem woli strony umowy kupna sprzedaży o sprzedaży określonej nieruchomości za określoną cenę, ani nawet przyrzeczeniem zawarcia takiej umowy, lecz stanowi wyłącznie wskazówkę dla organu wykonawczego, które nieruchomości gminne i na jakich zasadach mogą być zbyte. Natomiast obrót takimi nieruchomościami następował w stanie prawnym obowiązującym w dacie zaskarżonej uchwały na podstawie uchwały zarządu gminy ustalającej wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży z zastosowaniem zasad określonych przez radę gminy, o ile organ wykonawczy gminy, w ramach swoich kompetencji wynikających z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s..g. zdecyduje się na przeznaczenie określonej nieruchomości (budynku, lokalu , gruntu) do sprzedaży. Z uwagi na przedmiot obrotu, którym jest mienie komunalne, a wiec mienie określonej wspólnoty mieszkańców, którym gospodarka objęta jest przepisami prawa mającymi na celu ochronę tego majątku gminnego przed niewłaściwym gospodarowaniem, podstawowe zasady bezprzetargowego zbywania jego składników zostały określone w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz.741) , której przepisy powołane zostały w uchwale Rady Miejskiej w N. W. z dnia "[...]". W świetle tej ustawy (art. 35 ) przejawem woli organu wykonawczego gminy do sprzedaży bezprzetargowej określonego budynku, lokalu mieszkalnego lub użytkowego, jest sporządzenie przez organ wykonawczy wykazu nieruchomości przeznaczonych do zbycia bezprzetargowego, który w swej istocie, z uwagi na ustawowo określoną treść wykazu m. in. co do ceny sprzedaży bezprzetargowej, jest formą oferty. Od tego momentu można rozważać kwestię rozpoczęcia procedury zbycia określonej nieruchomości. Z tej przyczyny, uchwała rady gminy określająca zasady, które nieruchomości i na jakich zasadach mogą być sprzedane, a które powinny zostać mieniem gminy adresowana jest przede wszystkim do organu wykonawczego, stanowi dla niego wskazówkę jakie reguły powinien każdorazowo stosować w bezprzetargowym obrocie gminnymi nieruchomościami w ramach jego kompetencji wynikających z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., Z uchwały podjętej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a nie wynikają dla osób fizycznych lub prawnych żadne prawa, które mogłyby stanowić podstawę prawną roszczenia o dokonanie zbycia na rzecz tych podmiotów określonych w uchwale nieruchomości. Do przeniesienia własności lub zbycia w innej formie nieruchomości dochodzi w drodze umowy cywilnoprawnej, a do jej zawarcia konieczny jest konsensus obu stron. Z faktu, że określona osoba spełnia warunki mieszczące się w zasadach określonych w uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a u.s.g. nie wynika prawo żądania od gminy, jako właściciela mienia komunalnego, zbycia nieruchomości na warunkach określonych w tej uchwale. Z powyższych względów brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego w sposób przez niego wskazany jak też w jakikolwiek inny sposób. Brak zaś legitymacji skargowej skarżącego stanowi podstawę do oddalenia skargi i nie wymaga dokonania oceny zaskarżonej uchwały pod względem jej zgodności z prawem. Dlatego należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.