II OSK 304/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Hauser po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Koła Łowieckiego "[...]" w B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Sz 1126/07 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi Koła Łowieckiego "[...]" w B. na uchwałę Sejmiku Województwa Z. z dnia [...] w przedmiocie zmiany opisu granic obwodów łowieckich o numerach [...], [...] i [...] postanawia oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Sz 1126/07 odrzucił skargę Koła Łowieckiego "[...]" w B. na uchwałę Sejmiku Województwa Z. z dnia [...] w przedmiocie zmiany opisu granic obwodów łowieckich o numerach [...], [...] i [...]. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł skargę bez wymaganego przez art. 90 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm. zwana dalej u.s.w.) wezwania sejmiku województwa do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, co zgodnie z art. art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.) powoduje, iż skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. W skardze kasacyjnej, sporządzonej przez adwokata, skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu WSA naruszenie przepisów postępowania, które mają istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 90 u.s.w. przez błędne zastosowanie w sytuacji gdy uchwała Sejmiku Województwa Z. z dnia [...] w przedmiocie zmiany opisu granic obwodów łowieckich o nr [...], [...] i [...] nie ma charakteru aktu prawa miejscowego oraz art. 88a u.s.w. przez jego niezastosowanie. Powołując się na tak przytoczone podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Sejmik Województwa Z. wniósł o oddalenie skargi oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu sejmik województwa zaznaczył, iż skarga, jako niedopuszczalna, zasługiwała na odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 52 § 4 p.p.s.a., natomiast skarżący nie podniósł żadnych okoliczności, ani nie wskazał przepisu ustawy, który miałby wyłączać zastosowanie tyci przepisów. Zdaniem tego organu w omawianej sytuacji drugorzędne znaczenie mają rozważania odnośnie charakteru zaskarżonej uchwały. Obowiązek wezwania do usunięcia naruszenia prawa istniał bowiem niezależnie od tego, jaki charakter miała zaskarżona uchwała. Sejmik Województwa Z. podkreślił, gdyby zaskarżona uchwała stanowiła ona akt prawa miejscowego, to obowiązek wezwania do usunięcia naruszenia prawa wynikałby z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, natomiast jeśliby nie stanowiła aktu prawa miejscowego, obowiązek wezwania do usunięcia naruszenia prawa wynikałby z art. 52 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona. W świetle art. 90 ust. 1 u.s.w. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Wskazanej regulacji nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się natomiast przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 90 ust. 3 i 4 u.s.w.). Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma więc rozważenie charakteru prawnego zaskarżonej uchwały Sejmiku Województwa Z. z dnia [...] w przedmiocie zmiany opisu granic obwodów łowieckich. Odnosząc się do tej kwestii należy podkreślić, iż zgodnie z art. 89 ust 1 u.s.w. sejmik województwa na podstawie upoważnień udzielonych w ustawach i w ich granicach może stanowić akty prawa miejscowego (obowiązujące na obszarze województwa lub jego części). Podstawę prawną zaskarżonej uchwały Sejmiku Województwa Z. stanowi przepis art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2005 r. Nr 127, poz. 1066 ze zm.). Stosownie do tego przepisu podziału na obwody łowieckie oraz zmiany granic tych obwodów dokonuje w obrębie województwa właściwy sejmik województwa w drodze uchwały. Omawiana uchwała jest więc podejmowana na podstawie upoważnienia ustawowego, a ponadto normuje materię o charakterze ogólnym, obejmując swym zakresem szeroki krąg podmiotów - zarówno dzierżawców i zarządców obwodów łowieckich, jak i inne podmioty funkcjonujące w granicach obwodu (np. wójtów, burmistrzów, prezydentów miast oraz właścicieli, posiadaczy lub zarządców gruntu - art. 11 ust. 3 i art. 12 Prawa Łowieckiego). Zawiera ona normy powszechnie obowiązujące na terenie województwa, nie konsumujące się w jednostkowym stosowaniu. Ma zatem charakter normatywny. Jak już wskazywano istotny dla zaliczenia rozpatrywanej uchwały do kategorii aktów normatywnych powszechnie obowiązujących na terenie województwa, czyli do aktów prawa miejscowego, jest przedmiot jej regulacji, który wkracza w sferę uprawnień różnych rodzajowo podmiotów. Mimo wyraźnego oznaczenia granic poszczególnych obwodów, uchwała ta nie jest więc indywidualnym aktem rozstrzygającym konkretną sprawę administracyjną. Skoro jest ona aktem skierowanym na zewnątrz, przeto nie sposób uznać jej za akt kierownictwa wewnętrznego. Należy się więc zgodzić z zakwalifikowaniem zaskarżonej uchwały przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie jako aktu normatywnego powszechnie obowiązującego na terenie województwa, czyli aktu prawa miejscowego. W świetle orzecznictwa NSA, "jeżeli akt prawotwórczy zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego" (wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2002 r., I SA 2160/01, Lex, nr 81765). Nie można zatem podzielić zawartych w skardze kasacyjnej wywodów, w zakresie znaczenia dla charakteru prawnego zaskarżonej uchwały zamieszczenia w niej przepisu o wejściu w życie w dniu podjęcia oraz braku regulacji dotyczących sposobu jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Należy podkreślić, iż kwestia nie ma wpływu na charakter prawny zaskarżonej uchwały. Niewątpliwie jednak kwalifikacja zaskarżonej uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego pociąga za sobą konieczność jej publikacji zgodnej z prawem. Niespełnienie w tym zakresie wymogów wynikających z art. 89 ust. 4 ustawy o samorządzie województwa oraz z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu normatywnych i niektórych innych aktów prawnych jest istotnym naruszeniem prawa. Przepis art. 4 ust. 1 tej ustawy stanowi, iż akty te wchodzą w życie nie wcześniej niż po upływie 14 dni od ogłoszenia. Jeżeli zaskarżona uchwała, wbrew ustawowemu obowiązkowi, nie została ogłoszona w dzienniku urzędowym to ma to taki skutek, że uchwała nie weszła w życie, bowiem 14-dniowy termin nie rozpoczął biegu. Jeżeli więc uznajemy, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to sposób jej zaskarżenia reguluje wskazany wyżej art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Przewidziane w tej regulacji wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia ma na celu umożliwienie sejmikowi województwa załatwienie sprawy bez konieczności wnoszenia skargi do sądu. Oznacza to, iż podobnie jak wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a., tak wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 90 ust. 1 u.s.w., ma taki sam charakter prawny i służy temu samemu celowi, którym jest wykorzystanie możliwości załatwienia sprawy przez organ bez konieczności wnoszenia skargi do sądu (por. też stanowisko wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 60). Z tego względu ustawa o samorządzie województwa uzależnia wniesienie skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 90 ust. 1 na akt prawa miejscowego, podjęty przez sejmik województwa w sprawie z zakresu administracji publicznej od bezskutecznego wezwania organu powiatu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. To odesłanie do postępowania administracyjnego oznacza stosowanie w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia przepisu art. 35 k.p.a., który stanowi, że organy administracji są obowiązane załatwiać sprawę bez zbędnej zwłoki; sprawa wymagająca postępowania wyjaśniającego powinna być załatwiona nie później niż w ciągu miesiąca, a szczególnie skomplikowana nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, w postępowaniu odwoławczym zaś - w ciągu miesiąca (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 60). Jedynym więc warunkiem wniesienia skargi na uchwałę sejmiku województwa będącą aktem prawa miejscowego jest uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia, co można rozumieć w ten sposób, że przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący ma obowiązek wezwać organ do usunięcia naruszenia i to wezwanie ma być bezskuteczne. Nie budzi wątpliwości, iż skarżący - Koło Łowieckie "[...]" w . wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego bez uprzedniego wezwania Sejmiku Województwa Z. do usunięcia naruszenia interesu lub uprawnienia. W związku z powyższym za całkowicie chybiony należy uznać zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 88a i 90 ustawy o samorządzie województwa. Oznacza to, iż w zaskarżonym postanowieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie trafnie zastosował regulację zawartą w art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. zgodnie, z którą skargę wniesioną bez wyczerpania wezwania do usunięcia naruszenia interesu lub uprawnienia, o którym mowa w art. 90 ust. 1 u.s.w. należało uznać za niedopuszczalną i odrzucić. Ze wskazanych powodów nie można było uznać, że postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego będące przedmiotem skargi kasacyjnej uchybia prawu. Dlatego, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną należało oddalić. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd nie orzekał, ponieważ w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada wynikająca z art. 199 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Oznacza to, że co do zasady stronie, która poniosła koszty postępowania nie przysługuje zwrot kosztów. Wyjątki od tej zasady określa art. 200-204 p.p.s.a. Dlatego też w art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203, i art. 204. Tak więc w innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. O kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w wyrokiem sądu pierwszej instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę.