VI SA/Wa 1834/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w N. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie wykreślenia z urzędu z rejestru działalności w zakresie wyrobu lub rozlewu napojów spirytusowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 5 kwietnia 2007 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz P. Sp. z o.o. z siedzibą w N. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi dnia [...] grudnia 2006 r. przeprowadziło kontrolę w P. spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w N. wpisanej z dniem [...] stycznia 2005 r. do rejestru działalności w zakresie wyrobu lub rozlewu napojów spirytusowych. Przedmiotem kontroli było przestrzeganie warunków wymaganych do wykonywania działalności gospodarczej objętej wpisem w rejestrze działalności w zakresie wyrobu lub rozlewu napojów spirytusowych, zgodność złożonych przez przedsiębiorcę oświadczeń ze stanem faktycznym i zgodność wykonywanej działalności z zakresem wpisu w rejestrze. Pismem z dnia [...] stycznia 2007 t., znak [...], Ministerstwo poinformowało spółkę P., że przedłożone podczas kontroli dokumenty w postaci: decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ż. z dnia [...] stycznia 2004 r. dotyczącej spełnienia wymagań przewidzianych do magazynowania wyrobów alkoholowych, zaświadczenia z dnia [...] stycznia 2005 r. wydanego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska oraz opinii przeciwpożarowej z dnia [...] stycznia 2005 r. wykonanej przez przedsiębiorstwo U., nie potwierdzają zgodności złożonego oświadczenia ze stanem faktycznym. Jednocześnie wezwało kontrolowaną spółkę do przedłożenia w terminie 7 dni zaświadczeń komendanta powiatowego Państwowej Straży Pożarnej, państwowego powiatowego inspektora sanitarnego oraz wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska które stwierdzałyby, że obiekty budowlane i urządzenia techniczne przeznaczone do wykonywania działalności gospodarczej objętej wnioskiem spełniają wymagania określone w przepisach o ochronie przeciwpożarowej, przepisach sanitarnych i o ochronie środowiska. W wezwaniu zaznaczono, że ww. dokumenty powinny być wystawione przed dniem złożenia wniosku. W odpowiedzi – pismo z dnia 1 lutego 2007 r. – spółka podała, że decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ż. z dnia [...] stycznia 2004 r. była wydana dla C. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w M., od której to kontrolowana wynajmowała pomieszczenia magazynowe z przeznaczeniem na skład podatkowy w zakresie magazynowania i rozlewu napojów alkoholowych. Również składając oświadczenie o posiadanym zaświadczeniu [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska spółka opierała się na dokumentacji wystawionej dla spółki C. Dodatkowo kontrolowana uzyskała we własnym zakresie stosowne zaświadczenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2005 r. Natomiast opinię przeciwpożarową uzyskano od podmiotu zaleconego przez Komendanta Powiatowej Straży Pożarnej w Ż. Jednocześnie spółka oświadczyła, że z dniem [...] stycznia 2007 r. zakończyła działalność w zakresie magazynowania i rozlewu napojów alkoholowych na terenie Wolnego Obszaru Celnego w M. Pismem z dnia 23 lutego 2007 r. Ministerstwo zawiadomiło spółkę P. o wszczęciu postępowania dotyczącego zakazu wykonywania przez spółkę działalności gospodarczej w zakresie rozlewu wyrobów spirytusowych. Natomiast dnia 3 marca 2007 r. wpłynął do Ministerstwa wniosek spółki z dnia 20 lutego 2007 r., o wykreślenie z rejestru przedsiębiorców prowadzących działalność w zakresie wyrobu lub rozlewu napojów spirytusowych – z dniem 20 lutego 2007 r. W odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania, spółka stwierdziła, że w dniu składania wniosku o wpis do rejestru – to jest dnia [...] stycznia 2005 r. posiadała wszystkie dokumenty potrzebne do uzyskania zezwolenia, na uzasadnienie czego powtórzyła argumenty z pisma z dnia 1 lutego 2007 r. Zaznaczyła również, że w związku z zaprzestaniem działalności w zakresie magazynowania i rozlewu napojów alkoholowych skierowała wniosek o wykreślenie ze stosownego rejestru. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zakazał P. spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w N. wykonywania działalności gospodarczej w zakresie rozlewu napojów spirytusowych, będącej przedmiotem wpisu nr [...] w rejestrze działalności w zakresie wyrobu lub rozlewu napojów spirytusowych. Jako podstawę prawną wskazał art. 71 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807, ze zm.). W uzasadnieniu organ podniósł, że we wniosku o wpis do rejestru przedsiębiorców prowadzących działalność w zakresie wyrobu lub rozlewu napojów spirytusowych spółka złożyła niezgodne ze stanem faktycznym oświadczenie o spełnianiu warunków wymaganych do wykonywania danej działalności. W chwili składania wniosku o wpis do rejestru spółka nie posiadała wszystkich wymaganych dokumentów. Brak było bowiem zaświadczeń komendanta powiatowego Państwowej Straży Pożarnej, państwowego powiatowego inspektora sanitarnego oraz wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska stwierdzających, że obiekty budowlane i urządzenia techniczne przeznaczone do wykonywania działalności gospodarczej objętej wnioskiem spełniają wymagania określone w przepisach o ochronie przeciwpożarowej, sanitarnych i o ochronie środowiska. Spółka nie przedstawiła tych dokumentów zarówno w trakcie działań kontrolnych ani na wezwanie organu. Natomiast dokumenty przedstawione przez spółkę w trakcie kontroli nie potwierdzały zgodności zawartego we wniosku o wpis oświadczenia ze stanem faktycznym. Spółka nie posiadała dokumentu dotyczącego spełnienia wymagań określonych w przepisach o ochronie przeciwpożarowej, wydanego przez właściwego komendanta powiatowego Państwowej Straży Pożarnej. Natomiast decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ż. z dnia [...] stycznia 2004 r. nie dotyczyła działalności gospodarczej objętej wnioskiem. Z kolei zaświadczenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska zostało wydane dnia [...] stycznia 2005 r., to jest po złożeniu wniosku o wpis do rejestru. Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wykreślił w rejestrze wpis spółki P. dotyczący działalności gospodarczej w zakresie rozlewu napojów spirytusowych, będącej przedmiotem wpisu nr [...] w rejestrze działalności w zakresie wyrobu lub rozlewu napojów spirytusowych. Za podstawę prawną przywołał art. 71 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zgodnie z którym w przypadku wydania zakazu wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem, organ prowadzący rejestr z urzędu wykreśla ten wpis w rejestrze. Jako podstawę faktyczną rozstrzygnięcia wskazał decyzję z dnia [...] kwietnia 2007 r., którą zakazano przedsiębiorcy wykonywania działalności gospodarczej w zakresie rozlewu napojów spirytusowych. Ponadto pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...], Dyrektor Departamentu Rynków Rolnych Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi poinformował spółkę P., że w związku z opisaną wyżej decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., jej wniosek o wykreślenie z dniem 20 lutego 2007 r. z rejestru działalności w zakresie wyrobu lub rozlewu napojów alkoholowych jest bezprzedmiotowy i pozostanie bez rozpoznania. Spółka P. złożyła wnioski o ponowne rozpatrzenie spraw zakończonych decyzjami z dnia [...] i [...] kwietnia 2007 r. oraz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej uznaniem wniosku o wykreślenie z rejestru za bezprzedmiotowy i pozostawieniem go bez rozpoznania. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. o wykreśleniu spółki w rejestrze działalności regulowanej, spółka domagała się uchylenia tej decyzji i umorzenia postępowania w sprawie. Twierdziła, że w sytuacji, gdy złożyła wniosek o wykreślenie z rejestru, na organie ciążył - wynikający z art. 73 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i art. 35 § 2 k.p.a. - obowiązek niezwłocznego wykreślenia wpisu, natomiast nie wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem skarżącej naruszało dodatkowo art. 12 § 1 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a. Nie było jednocześnie podstaw do wydania decyzji zakazującej prowadzenia działalności objętej wpisem, dlatego postępowanie w tym przedmiocie powinno być umorzone. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2007 r. o wykreśleniu spółki w rejestrze dotyczącym działalności w zakresie wyrobu lub rozlewu napojów spirytusowych. W uzasadnieniu wskazał, że wniosek spółki o wykreślenie z rejestru wpłynął do organu w toku postępowania dotyczącego zakazu prowadzenia działalności regulowanej i wobec tego nie mógł być uwzględniony, gdyż pozbawiłoby to organ możliwości zastosowania art. 71 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i prowadziłoby do obejścia prawa. Organ zaznaczył przy tym, że wniosek strony o wykreślenie z rejestru został rozpatrzony niezwłocznie po zakończeniu postępowania w przedmiocie zakazu wykonywania działalności. Z tego wywodził, że nie doszło do naruszenia przepisów art. 8 i art. 12 k.p.a. Na powyższą decyzję P. sp. z o.o. z siedzibą w N. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o uchylenie tej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją Ministra z dnia [...] kwietnia 2007 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie art. 71 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 65 oraz art. 73 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jak również naruszenie procedury, to jest art. 8, 9, 11, 12 § 1, i art. 107 § 3 k.p.a. Powtórzyła argumenty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy odnoszące się do obligatoryjności wykreślenia wpisu w przypadku złożenia przez podmiot wpisany do rejestru stosownego wniosku. Ponadto wskazała, że złożenie przez przedsiębiorcę wniosku o wykreślenie z rejestru nie może być postrzegane w kategoriach obejścia prawa. Organ zaś nie miał w takiej sytuacji obowiązku stosowania art. 71 cytowanej ustawy. Jednocześnie wadliwość decyzji zakazującej wykonywanie działalności nie mogła stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji o wykreślenie z rejestru. Uzasadnienie skarżonej decyzji zawierało jednostronną argumentację organu i jedynie pobieżnie odnosiło się do podniesionych przez spółkę argumentów, przez co nie spełniało wymogu z art. 107 § 3 k.p.a. i naruszało zasady wyrażone w art. 9 i 11 k.p.a. Natomiast zaniechanie wykreślenia spółki z rejestru niezwłocznie po wypłynięciu wniosku w tym przedmiocie stanowiło naruszenie art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. W odpowiedzi Minister wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przytoczoną w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów naruszenia procedury stwierdził, że do wskazanych przez skarżącą naruszeń nie doszło. Decyzje zostały wydane w oparciu o przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a ich uzasadnienia wskazują fakty, na których oparto się przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Jednocześnie w postępowaniu zachowane zostały ustawowe terminy, określone w art. 35 § 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 w/w ustawy). W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna, aczkolwiek nie z powodów w niej podanych. Stosownie do art. 71 ust. 1 pkt 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (dalej u.s.d.g.) organ prowadzący rejestr działalności regulowanej wydaje decyzję o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem, gdy przedsiębiorca złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 65 u.s.d.g., niezgodne ze stanem faktycznym. Przepis ten nakłada na organ rejestrowy obowiązek wydania zakazu, jeżeli tylko wystąpi jeden z wymienionych w tym przepisie przypadków. Złożenie przez przedsiębiorcę oświadczenia, którego niezgodność ze stanem faktycznym polega na braku spełnienia przez przedsiębiorcę wszystkich warunków wykonywania działalności regulowanej oznacza, że od samego początku brak było materialnoprawnej podstawy wykonywania tej działalności. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., na podstawie art. 71 ust. 1 pkt 1 u.s.d.g., zakazał P. sp. z o.o. z siedzibą w N. wykonywania działalności gospodarczej w zakresie rozlewu napojów alkoholowych, będącej przedmiotem wpisu nr [...] w rejestrze działalności w zakresie wyrobu lub rozlewu napojów alkoholowych i na skutek złożenia przez spółkę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] utrzymał tą decyzję w mocy. Jednocześnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. wykreślił z urzędu, na podstawie art. 71 ust. 3 u.s.d.g., przedsiębiorcę w rejestrze tej działalności regulowanej oraz na skutek złożenia przez spółkę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał tą decyzję w mocy decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...]. Zgodnie z art. 71 ust. 3 u.s.d.g. w przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, organ z urzędu wykreśla wpis przedsiębiorcy w rejestrze działalności regulowanej. Przepis ten nie podaje w jakim terminie, po wydaniu decyzji o zakazie wykonywania działalności regulowanej, organ administracji dokonuje z urzędu wykreślenia przedsiębiorcy w rejestrze. Ustawodawca, nie dokonując regulacji w tym zakresie w przepisach ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, odsyła w art. 74 u.s.d.g. do przepisów właściwych ustaw, określających wykonywanie działalności gospodarczej na podstawie wpisu do rejestru działalności regulowanej. W rozpoznawanej sprawie będzie to ustawa z dnia 18 października 2006 r. o wyrobie napojów spirytusowych oraz o rejestracji i ochronie oznaczeń geograficznych napojów spirytusowych (Dz. U. Nr 208, poz. 1539). Ustawa ta weszła w życie po upływie trzydziestu dni od jej ogłoszenia (art. 50), tj. 22 grudnia 2006 r. i uchyliła poprzednio obowiązującą ustawę z dnia 13 września 2002 r. o napojach alkoholowych (Dz. U. Nr 166, poz. 1362 ze zm.), art. 49 ustawy nowelizującej, która była podstawą wpisu skarżącej w rejestrze działalności regulowanej. Ustawa z dnia 18 października 2006 r. o wyrobie napojów spirytusowych oraz o rejestracji i ochronie oznaczeń geograficznych napojów spirytusowych obowiązywała w dacie wydania przez organ administracji obu decyzji dotyczących wykreślenia spółki w rejestrze prowadzonej przez nią działalności w zakresie rozlewu napojów spirytusowych. Stosownie do jej przepisu art. 8 ust. 1 Minister wydaje decyzję o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności w zakresie wyrobu lub rozlewu napojów spirytusowych w przypadkach określonych w ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej oraz w przypadku cofnięcia przez właściwego dla podatnika naczelnika urzędu celnego zezwolenia na prowadzenie składu podatkowego. W przypadku gdy decyzja, o której mowa w ust. 1, stała się ostateczna, minister z urzędu wykreśla wpis przedsiębiorcy w rejestrze (art. 8 ust. 2 ww. ustawy). Przepis art. 16 § 1 k.p.a. zawiera definicję decyzji ostatecznej stanowiąc, iż decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Zgodnie z przepisami k.p.a. i przepisami szczególnymi w toku instancji nie służy odwołanie od decyzji wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym. Jednoinstancyjność postępowania, jako wyjątek od zasady ogólnej dwuinstancyjności, wprowadza m. in. przepis art. 127 § 3 k.p.a. (Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz B. Adamiak, J. Borkowski; 7. wydanie zaktualizowane i rozszerzone; Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, str. 101). Wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie można zaliczyć wprost do środków odwoławczych, a to z tego względu, że nie spełnia podstawowego warunku - uruchomienia toku instancji. Istotną cechą wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy jest jego niedewolutyność. Wniesienie takiego środka nie powoduje przesunięcia kompetencji do rozpoznania lub rozstrzygnięcia sprawy na organ wyższego stopnia, lecz ponownie powierza ją temu samemu organowi. Brak cechy dewolutywności powoduje określone konsekwencje w zakresie odpowiedniego stosowania do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przepisów dotyczących odwołań od decyzji. Wymóg odpowiedniego ich stosowania oznacza, że do wniosku i wywołanego nim postępowania nie znajdują zastosowania przepisy dotyczące odwołań i postępowania odwoławczego, które związane są z cechą dewolutowności odwołania. Należą do nich art. 129 § 1, art. 132, 133, 136, 138 § 2 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2007 r. w sprawie I OSK 235/06). Wniesienie jednakże wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w trybie art. 127 § 3 k.p.a., powoduje, iż decyzja organu administracji traci charakter rozstrzygnięcia ostatecznego, gdyż dopiero decyzja wydana w następstwie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Na powyższe wskazuje art. 52 § 1p.p.s.a. stanowiąc, iż skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Natomiast przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Spółka zaskarżyła wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o zakazie wykonywania działalności będącej przedmiotem wpisu nr [...] w rejestrze działalności w zakresie wyrobu lub rozlewu napojów spirytusowych oraz złożyła skargę do sądu administracyjnego na decyzję tego organu utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję. Zatem decyzja ta nie stała się ostateczna, a zauważenia wymaga, iż wydanie z urzędu, na podstawie art. 71 ust. 3 u.s.d.g., decyzji o wykreśleniu wpisu przedsiębiorcy w rejestrze działalności regulowanej, wobec treści art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o wyrobie napojów spirytusowych oraz o rejestracji i ochronie oznaczeń geograficznych napojów spirytusowych, mogło nastąpić dopiero wówczas, gdy decyzja o zakazie wykonywania działalności stałaby się ostateczna. W związku z powyższym wydanie decyzji o wykreśleniu spółki w rejestrze działalności regulowanej nastąpiło z naruszeniem przepisów art. 71 ust. 3 u.s.d.g. w związku z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o wyrobie napojów spirytusowych oraz o rejestracji i ochronie oznaczeń geograficznych napojów spirytusowych w zakresie mającym wpływ na wynik sprawy i z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji, postanawiając o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.