VI SA/Wa 1835/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w N. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie wniosku o wykreślenie z rejestru działalności regulowanej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że decyzja objęta punktem pierwszym wyroku nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz P. Sp. z o.o. z siedzibą w N. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi dnia [...] grudnia 2006 r. przeprowadziło kontrolę w P. spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w N., wpisanej do rejestru działalności w zakresie wyrobu lub rozlewu napojów spirytusowych z dniem [...] stycznia 2005 r. Przedmiotem kontroli było przestrzeganie warunków wymaganych do wykonywania działalności gospodarczej objętej wpisem w rejestrze działalności w zakresie wyrobu lub rozlewu napojów spirytusowych, zgodność złożonych przez przedsiębiorcę oświadczeń ze stanem faktycznym i zgodność wykonywanej działalności z zakresem wpisu w rejestrze. Pismem z dnia [...] stycznia 2007 t., znak [...], Ministerstwo poinformowało spółkę P., że przedłożone podczas kontroli dokumenty w postaci: decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ż. z dnia [...] stycznia 2004 r. dotyczącej spełnienia wymagań przewidzianych do magazynowania wyrobów alkoholowych, zaświadczenia z dnia [...] stycznia 2005 r. wydanego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska oraz opinii przeciwpożarowej z dnia [...] stycznia 2005 r. wykonanej przez przedsiębiorstwo U., nie potwierdzają zgodności złożonego oświadczenia ze stanem faktycznym. Jednocześnie wezwało kontrolowaną spółkę do przedłożenia w terminie 7 dni zaświadczeń komendanta powiatowego Państwowej Straży Pożarnej, państwowego powiatowego inspektora sanitarnego oraz wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska które stwierdzałyby, że obiekty budowlane i urządzenia techniczne przeznaczone do wykonywania działalności gospodarczej objętej wnioskiem spełniają wymagania określone w przepisach o ochronie przeciwpożarowej, przepisach sanitarnych i o ochronie środowiska. W wezwaniu zaznaczono, że ww. dokumenty powinny być wystawione przed dniem złożenia wniosku. W odpowiedzi – pismem z dnia 1 lutego 2007 r. – spółka podała, że decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ż. z dnia [...] stycznia 2004 r. była wydana dla C. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w M., od której to kontrolowana wynajmowała pomieszczenia magazynowe z przeznaczeniem na skład podatkowy w zakresie magazynowania i rozlewu napojów alkoholowych. Również składając oświadczenie o posiadanym zaświadczeniu [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska spółka opierała się na dokumentacji wystawionej dla spółki C. Dodatkowo kontrolowana uzyskała we własnym zakresie stosowne zaświadczenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2005 r. Natomiast opinię przeciwpożarową uzyskano od podmiotu zaleconego przez Komendanta Powiatowej Straży Pożarnej w Ż. Jednocześnie spółka oświadczyła, że z dniem [...] stycznia 2007 r. zakończyła działalność w zakresie magazynowania i rozlewu napojów alkoholowych na terenie Wolnego Obszaru Celnego w M. Pismem z dnia 23 lutego 2007 r. Ministerstwo zawiadomiło spółkę P. o wszczęciu postępowania dotyczącego zakazu wykonywania przez spółkę działalności gospodarczej w zakresie rozlewu wyrobów spirytusowych. Natomiast dnia 3 marca 2007 r. wpłynął do Ministerstwa wniosek spółki z dnia 20 lutego 2007 r., o wykreślenie z rejestru przedsiębiorców prowadzących działalność w zakresie wyrobu lub rozlewu napojów spirytusowych – z dniem 20 lutego 2007 r. W odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania, spółka stwierdziła, że w dniu składania wniosku o wpis do rejestru – to jest dnia [...] stycznia 2005 r. posiadała wszystkie dokumenty potrzebne do uzyskania zezwolenia, na uzasadnienie czego powtórzyła argumenty z pisma z dnia 1 lutego 2007 r. Zaznaczyła również, że w związku z zaprzestaniem działalności w zakresie magazynowania i rozlewu napojów alkoholowych skierowała wniosek o wykreślenie ze stosownego rejestru. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zakazał P. spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w N. wykonywania działalności gospodarczej w zakresie rozlewu napojów spirytusowych, będącej przedmiotem wpisu nr [...] w rejestrze działalności w zakresie wyrobu lub rozlewu napojów spirytusowych. Jako podstawę prawną wskazał art. 71 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807, ze zm.). Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w oparciu o art. 71 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, wykreślił w rejestrze wpis spółki P. dotyczący działalności gospodarczej w zakresie rozlewu napojów spirytusowych. Zgodnie z powołanym przepisem, w przypadku wydania zakazu wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem, organ prowadzący rejestr z urzędu wykreśla ten wpis w rejestrze. Jako podstawę faktyczną rozstrzygnięcia wskazał decyzję z dnia [...] kwietnia 2007 r., którą zakazano przedsiębiorcy wykonywania działalności gospodarczej w zakresie rozlewu napojów spirytusowych. Konsekwencją tego zakazu było dokonanie wykreślenia w rejestrze działalności regulowanej. Ponadto pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...], Dyrektor Departamentu Rynków Rolnych Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi poinformował spółkę P., że w związku z opisanymi wyżej decyzjami z dnia [...] kwietnia i [...] kwietnia 2007 r., w przedmiocie - odpowiednio – zakazu wykonywania działalności objętej wpisem do rejestru oraz wykreślenia wpisu z rejestru działalności w zakresie wyrobu lub rozlewu napojów alkoholowych, jej wniosek o wykreślenie z rejestru z dniem 20 lutego 2007 r. jest bezprzedmiotowy i pozostanie bez rozpoznania. Spółka P. złożyła wnioski o ponowne rozpatrzenie spraw zakończonych decyzjami z dnia [] i [...] kwietnia 2007 r. oraz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej uznaniem wniosku o wykreślenie z rejestru za bezprzedmiotowy i pozostawieniem go bez rozpoznania. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej pozostawieniem bez rozpoznania wniosku o wykreślenie wpisu z rejestru spółka argumentowała, że decyzja o wykreśleniu z urzędu nie powinna być podjęta wobec złożenia przez skarżącą wniosku o wykreślenie. Takie postępowanie według skarżącej pozbawione było podstaw prawnych, bowiem żaden przepis nie zakazywał wydania decyzji wykreślającej na wniosek przedsiębiorcy w sytuacji, gdy toczy się postępowanie o zakazanie wykonywania działalności. Uznając, że pismo z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] stanowi decyzję, wskazywała na jej wadliwość z uwagi na niezachowanie wymogów z art. 107 § 1 k.p.a. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił powyższą decyzję z dnia [...] kwietnia 2007 r., informującą o bezprzedmiotowości wniosku o wykreślenie i pozostawieniu go bez rozpoznania oraz umorzył – jako bezprzedmiotowe - postępowanie w sprawie wniosku spółki o wykreślenie z rejestru działalności w zakresie wyrobu lub rozlewu napojów spirytusowych. W uzasadnieniu stwierdził, że wykreślenie przedsiębiorcy z rejestru działalności regulowanej, niezależnie od przyczyny powinno następować w drodze decyzji administracyjnej organu rejestrowego. Zatem w sprawie wniosku spółki P. o wykreślenie z ww. rejestru należało wydać decyzję umarzającą postępowanie jako bezprzedmiotowe. Ponadto organ zauważył, że przedmiotowe pismo Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2007 r. nie spełniało wymogów co do struktury decyzji administracyjnej, wobec czego podlegało ono uchyleniu. Na powyższą decyzję spółka P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o uchylenie tej decyzji oraz rozstrzygnięcie o kosztach. Zarzuciła naruszenie art. 71 ust. 1 pkt 1w związku z art. 65 oraz art. 73 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jak również naruszenie procedury, to jest art. 8, 9, 11, 12 § 1, art. 35 § 3 i art. 107 § 3 k.p.a. Powtórzyła argumenty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy odnoszące się do obligatoryjności wykreślenia wpisu w przypadku złożenia przez podmiot wpisany do rejestru stosownego wniosku, jak również te odnoszące się do wadliwości decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r., oznaczonej jako pismo nr [...]. Ponadto zarzuciła, że Minister nie wyjaśnił przyczyn, dla których toczące się postępowanie w przedmiocie zakazu wykonywania działalności gospodarczej nie pozwalało na rozpatrzenie wniosku spółki o wykreślenie z rejestru działalności regulowanej. Argumentowała, że takie postępowanie byłoby możliwe jedynie w wypadku, gdyby ustawodawca wyraźnie taką ewentualność przewidział w ustawie. Z uwagi na brak odpowiednich zapisów, nie istniała podstawa prawna do wydania zaskarżonej decyzji. Naruszenia art. 35 § 2 k.p.a. upatrywała skarżąca w tym, że rozpatrywanie wniosku o wykreślenie trwało prawie miesiąc w sytuacji, gdy Minister winien był wydać decyzję o wykreśleniu niezwłocznie po złożeniu przez skarżącą stosownego wniosku w tym przedmiocie. W odpowiedzi Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podniósł, że postępowanie w przedmiocie zakazu wykonywania działalności objętej wpisem wszczęto w wyniku kontroli przeprowadzonej dnia [...] grudnia 2006 r. Wniosek spółki o wykreślenie z rejestru wpłynął do organu w toku tego postępowania i wobec tego nie mógł być uwzględniony, gdyż pozbawiłoby to organ możliwości zastosowania art. 71 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W konsekwencji prowadziłoby także do obejścia prawa, niwecząc możliwość zastosowania przez organ rejestrowy sankcji przewidzianej za to naruszenie. Organ zaznaczył przy tym, że wniosek strony o wykreślenie z rejestru został rozpatrzony niezwłocznie po zakończeniu postępowania w przedmiocie zakazu wykonywania działalności, z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 35 k.p.a. Z tego wywodził, że nie doszło do naruszenia przepisów procedury. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 w/w ustawy). W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna jednakże nie z przyczyn w niej podanych. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzja z dnia [...] sierpnia 2007 r. [...] wydał dwa rozstrzygnięcia: uchylił pismo Dyrektora Departamentu Rynków Rolnych Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2007 r. – uznając to pismo za decyzję administracyjną – oraz umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie w sprawie z wniosku P. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w N. o wykreślenie w rejestrze działalności regulowanej. Stosownie do art. 138 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, działający w trybie art. 127 § 3 k.p.a., może wydać decyzję, którą utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo umarza postępowanie odwoławcze. Zatem warunkiem wydania decyzji przez organ administracji na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. jest podjęcie rozstrzygnięcia dotyczącego decyzji administracyjnej, a nie pisma sporządzonego przez pracownika tego organu w toku postępowania administracyjnego. Pismo Dyrektora Departamentu Rynków Rolnych Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2007 r., W. G., zostało mylnie uznane za decyzje administracyjną bowiem nie spełniało jednego z zasadniczych wymagań określonych w art. 107 § 1 k.p.a. – było podpisane ("wydane") przez osobę nie posiadającą upoważnienia organu administracji do wydawania decyzji administracyjnych. Okoliczność ta została przyznana przez pełnomocników organu na rozprawie. W związku z tym Minister z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 k.p.a. wydał decyzję administracyjną, którą faktycznie uchylił pismo, a nie decyzję. Wydając drugie z rozstrzygnięć – umorzenie postępowania, jako bezprzedmiotowego, w sprawie z wniosku spółki o wykreślenie jej w rejestrze działalności regulowanej – organ administracji, działając w trybie art. 127 § 3 k.p.a. (na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) naruszył w sposób rażący zasadę wynikającą z art. 15 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, aczkolwiek istotną cechą wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy jest jego niedewolutyność. Wniesienie takiego środka nie powoduje bowiem przesunięcia kompetencji do rozpoznania lub rozstrzygnięcia sprawy na organ wyższego stopnia, jednakże ponownie powierza ją temu samemu organowi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2007 r. w sprawie I OSK 235/06). Omawiana decyzja stanowiła rozstrzygnięcie wydane na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, "zaskarżającego" pismo Dyrektora Departamentu Rynków Rolnych Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2007 r. Jak omówiono już wyżej, pismo to nie miało waloru decyzji administracyjnej, zatem rozstrzygnięcie procesowe w decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. o umorzeniu postępowania, jako wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., pozbawiło spółkę możliwości jego zaskarżenia w toku administracyjnego postępowania instancyjnego. W związku z powyższym, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ administracji powinien dokonać rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku spółki o wykreślenie w rejestrze działalności regulowanej, przy czym pod rozwagę organu należy poddać czy rozstrzygnięcie to powinno mieć charakter jedynie procesowy, czy merytoryczny. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., wobec wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanawiając o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.